临港新片区先进智造区发展演进与规划实施经验探索

2020-10-20 市规划资源局

《上海城市规划》创刊于1991年，现为中国科技核心期刊。杂志由上海市城市规划设计研究院主办，是城市和区域发展问题研究高层次交流的学术平台，城市规划设计、研究、管理的资讯中心，大都市“科学发展、规划引领”的实践园地。

临港新片区先进智造区源起于21世纪初的临港装备产业区，是临港新城发展的核心引擎，也是新片区打造开放型产业体系的重要承载空间。在新片区发展背景下，以装备制造为主导的产业定位发生变化，产业用地集约化、精细化、融合化的需求日益凸显。如何促进产业区空间高品质发展，培育具有国际竞争力的先进制造功能，是当前规划编制和实施需要思考的问题。本文通过回顾产业区不同阶段发展定位，在空间容量指标确定、产城融合政策应用、园区物业载体建设以及规划实施反馈方面探索相应实施经验，为国内相关规划实践提供思路和借鉴。

1研究背景

增设中国（上海）自由贸易试验区临港新片区是国家交给上海的三大战略任务之一。2019年8月6日，《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》正式发布，在原临港新城的基础上，临港新片区将成为对标国际公认竞争力最强的自由贸易园区的重要载体。临港新片区全域面积为873.0 km2，先行启动119.5 km2。其中，先进智造片区包括原临港装备产业区（以下简称“临港产业区”）、临港奉贤园区、洋山特殊综合保税区、临港物流园区以及配套社区。本文以目前产业区中发展最为成熟的装备产业区和临港奉贤园区作为研究对象，研究范围面积为54.6 km2。

研究范围示意图

2不同发展阶段的产业导向与规划探索

2.1  园区发轫：以装备制造业振兴为导向的规划探索

2.1.1  园区定位

“港为城用、城以港兴”是临港发展的基点。上海1990年版城市总体规划中明确：建设依托集装箱国际深水枢纽港和国际航空枢纽港的综合枢纽城市——临港新城。临港产业区是临港新城的核心组成部分，在功能定位上，瞄准“高端制造”，聚焦新能源装备领域、大型船用关键件领域、汽车整车及零部件、海洋工程装备、大型物流装备和工程机械、飞机发动机及其配套6大主导产业。2010年1月，临港产业区获得国家工业和信息化部“国家新型工业化产业示范基地”（装备产业、航空产业）两项授牌，以重型装备制造为主要导向的专业化产业园区初具雏形。

2.1.2  规划实施探索

（1）建立多方协同的规划实施机制，探索“通则+预制权”的弹性管控方式。

临港产业区成立之初就建立了包括原上海市规划和国土资源管理局、原上海临港产业区管理委员会、上海市城市规划设计研究院和上海临港经济发展（集团）有限公司在内的多方协同的规划实施机制。规划在编制时，考虑到临港产业区规模较大，具体企业需求还未明晰，因此整体上定位为通则型的控制性详细规划，并设定了大量预置权交由行政管理部门在具体项目审核时予以科学审批。

（2）市政规划变被动为主动，形成市政系统与规划之间的良好配合。

改变将市政设施作为配套系统的传统思路，结合园区的产业定位预先研究产业需求，分析自然资源形成适应产业区发展初期的基础设施配套条件。首先，以港口岸线的论证作为临港产业区选址的根本，构建港口与产业发展的基本格局。其次，预留电力、燃气等能源系统容量，适应产业招商的不确定性。

（3）通过网格化管理机制明确近远期基础设施建设时序，为专项规划的优化提供了有力依据。

根据产业布局和招商进度，明确产业园区“七通一平”的开发时序，并由此决定道路建设、市政配套的框架与规模。网格化管理解决了产业区发展初期管线建设时序与产业招商时序不匹配的问题，有效甄别近期待建管线的必要性。

2.1.3  规划实施效果

从产业区的实际实施效果来看，容积率、建筑密度和绿地率这些传统城市生活区控规中的重要指标对产业园区来说并非关键。企业的工艺特殊性决定了在开发强度管控中需要预留一定的弹性，“通则+预控权”的管理方式很好地适应了产业特殊性。与招商同步的产业选址和地块规模划分适应产业区初期的快速建设速度，并在布局预控的基础上进一步提出网格化管理的思路，提升基础设施先行的建设效率。

2.2  全面发展阶段：面向科创中心主体承载区的空间转型

2.2.1  园区定位

聚焦国家层面战略新兴产业和上海“四新经济”发展方向，临港地区“十三五”规划明确提出：把握“互联网+”和“四新经济”的发展新趋势，优先发展战略新兴产业，着力在IC装备、节能环保、新材料、光电产业等领域实现突破，形成一批代表未来发展方向、符合临港功能定位的新兴产业。

2.2.2  规划应对措施

（1）适应高新技术产业发展特征，建设标准化、通用型产业空间。

2005年临港产业区开始建设第一期标准厂房制造园，并改变之前以企业拿地为主的开发模式。在标准厂房的设计中，园区平台公司遵循以下原则：一是适应产业定位，紧跟园区主导龙头产业，以低成本、低租金、低售价完善园区产业生态系统。二是规模和布局上适应不同类型企业的发展需求，提供通用型厂房和定制型厂房两种类型，制定可租可售的灵活开发策略。三是集约用地提升效率。

标准厂房分割及附属设施设置示意图

（2）打造创新创业带，以通用型厂房复合设置配套服务设施促进产业创新升级。

制造业升级是上海打造全球科创中心的重要抓手，在产业区历经了10年的发展之后，2015年划定了临港产业区内面积3.5 km2的范围作为创新创业发展带（以下简称“双创带”），以打造创新服务为突破，弥补上海在创新环境层面的短板。

（3）预留政策性住房空间，加强产城融合。

临港产业区的特点本身不适宜与居住甚至宿舍用地混杂设置。为此，在靠近泥城社区的位置预留产业区配套住宅，严控企业在这一区域的选址。2010年，顺应国家提出的建立住房保障体系和商品房体系的房地产发展思路，在前期有预控选址的基础上正式启动“先租后售”的公租房建设，以200万m2住宅满足产业园区职工约6.5万人的配套住宅需求。

2.2.3  规划实施效果

面向知识密集、岗位密集的研发型产业需求，临港产业区适时做出规划调整，宏观上划定的研发产业带为生产型企业向研发产业链的延伸提供了条件，微观上标准厂房的物业形式为小型企业提供了空间。产业区公租房作为临港产业区综合配套的一部分，解决了长期处于“商品房”与“保障房”两个体系盲区的“夹心层”的居住问题。

2.3  未来发展阶段：临港新片区发展背景下专业化特色园区建设探索

2.3.1  园区定位

临港新片区的公布赋予了临港产业区更高的使命和更多的资源，顺应全球产业发展新趋势和国际分工新态势，在继续深耕装备制造业、打造具有国际竞争力和国内领先水平的成套装备基地的基础上，推动创新资源集聚，聚焦人工智能、集成电路、生物医药、民用航空等重点领域，突破“卡脖子”的关键核心技术、关键部件和关键材料，形成“创新链、产业链和价值链”三链融合发展的新模式，打造产业集群和产业生态。对应重点领域产业，进一步强调智能制造理念，建设特色产业园区是临港新片区发展背景下的新要求。

2.3.2  规划编制特点

（1）发挥开放型制度体系优势，研究指定类型产业的规划控制指标特征，建立复合化、特色化主题产业园区。

临港新片区的公布明确提出建立以关键核心技术为突破口的前沿产业集群。临港产业区在前期“6+1”先进制造业格局的基础上，进一步加强集成电路、人工智能、民用航空、生物医药产业的集聚。目前，研究范围内的东方芯港、生命蓝湾已纳入上海市经信委的26个特色园区。而这些产业往往区别于传统的机械加工类企业，具有特殊的工艺流程和产业链上下游的配套需求。

（2）培育具有国际影响力的创新策源功能，实现制造、研发、服务相融合的产业创新生态。

一方面改变临港产业区内以纯工业用地为主的功能格局，积极对接具有研发基础的企业和高校资源。在园区内尤其是产业区与生活区的交界处，预留高校研发与企业研发用地。另一方面，顺应制造过程智能化的趋势，积极引入“智能工厂”实现信息化对制造业的赋能。

（3）挖潜盘活存量空间，对标国际先进产业区提升经济绩效。

通过工业企业资源利用效率的评价机制，全面梳理盘点可利用的产业资源来支持优良的重点企业提高投资强度，并引导低效的存量项目提升能级或转移腾退，这是促进产业区良性发展的关键。

（4）以集约用地为导向，采用产业用地容积率下限与企业需求结合的开发强度预控。

2020年上海市规划行政管理机构出台的《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》提出了普通工业用地容积率下限2.0、研发用地容积率下限3.0的管理要求。因此，在经过行业论证的前提下，临港产业区针对剩余可开发用地进行批量调整，从1.2—2.0调整为1.2—2.5，建筑高度由30 m调整为50 m，具体指标可在土地出让前按需确定。

装备产业园区与奉贤园区批量调整地块分布

3经验总结与展望

历经了16年的发展，临港产业区已成为全市产业基地中产值名列第2的重点产业园区。在产业经济快速发展的同时，临港产业区的物质空间建设伴随其发展阶段的不同面临不同的发展诉求，面向临港新片区的发展要求，探索形成了临港产业区规划实施经验。

3.1  集约用地导向下形成“通则规定+产业单元”总量平衡的新型发展思路

在严守产业用地红线的基础上，一方面应尽量提高产业用地的利用效率，依据上海市2010年出台的历版涉及产业用地开发强度、高度控制的政策文件，本市对开发强度的管控标准不断提高。

上海市2010—2020年出台的有关产业用地开发管控政策一览表

另一方面，通过容积率下限和产业单元总量平衡两个方面并行管控。根据临港装备型产业的发展经验，特殊行业的单个地块容积率往往难以满足要求，因此可以采用整单元产业建筑容量的控制方法提升土地集约使用效率。

3.2  以专业型标准厂房为主体承载空间实现产业链强链补链发展

临港产业区早期的开发以拿地型的产业类项目为主，符合重装备产业区以龙头企业为引领的基本规律。步入发展的成熟期后可开发用地有限，自临港新片区公布以来涉及关键技术领域的主导产业发展方向已基本明确，此时更应充分发挥园区平台公司的积极性，通过建设主题产业园区有针对性地引入产业链上下游产业，实现标准厂房类工业用地、通用研发类用地与产业项目类用地相结合的发展方式。

3.3  产业区配套服务设施的实施机制与政策的灵活运用

针对远郊大型的产业园区，一方面可以通过规划预控，事先结合社区预留政策性住房（公租房、经济适用房、工人宿舍等）配套空间，在满足环保的前提下形成产城融合的格局。另一方面，可以探索出台类似社区服务配套设施用地的产业配套服务设施用地政策，在土地出让流程、地价上给予园区平台一定倾斜，促进规划配套的落地。

3.4  刚性与弹性相结合建立规划实施反馈高度协调的科学机制

大型产业园区在规划初期往往面临着规划面积大、产业门类多和需求复杂的困难，为增强规划与实施之间的适应性，规划编制应注重“通则+预置权”组合管控。一方面，重点加强对系统性、整体性要素的规划控制，对具体建设指标和导向性内容预留充分的“预置权”。另一方面，通过行政主管部门、规划编制和实施部门形成协调机制。

4结语

产业园区的发展与所处的经济发展阶段、主导产业类型密切相关。面向临港新片区更高效、集约、创新的发展需求，传统的单一生产制造空间向研发、展示、配套一体化的空间转变，由此在规划实施上要求更为弹性化的空间指标、更为精细化的物业承载空间、更为融合化的产城互动关系，需要在实施过程中不断探索规划编制与管控的创新。

来源：上海城市规划杂志