上海：土地储备撬动滨江岸线转型升级

2020-11-23 市规划资源局

知识链接：根据自然资源部2017年出台的《土地储备管理办法》，土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。自1996年上海建立全国首家土地储备机构以来，土地储备制度经过20多年的发展，在保障“净地”供应、调控土地市场、规范市场秩序、促进土地资源节约集约利用等方面发挥了重要作用，为经济社会发展、城市建设以及生态功能提升提供了有力支撑。

奔流不息的黄浦江见证着上海成长发展的历史进程，也代表了这座城市的建设发展水平。

黄浦江沿岸的开发利用可以追溯到上海开埠。外滩曾是远东金融中心和重要的水运码头，杨浦滨江孕育了中国近代工业，这里曾经商贾云集、工厂林立，见证了中国近代工商、航运业的繁华。随着上海港跳出黄浦江，面向大海另择新址，黄浦江两岸开始重塑功能，还江于民，努力实现生产型岸线向综合服务性岸线的转变。

到今年年底，黄浦江45公里公共空间贯通开放即将满三周年，各项优化工作持续推进，滨江岸线不断转型升级。其中，土地储备在释放公共空间、促进滨江岸线能级提升等方面发挥了重要的作用。

旧区改造，助力民生改善

2010年，上海世博会在黄浦江畔盛大开幕。但在不久之前，这里还是一副工厂林立、民居破旧的景象。一方面为了承接国家战略、满足2010年世博会用地需求，另一方面也是改善市民居住条件的迫切需要，上海利用土地储备平台，通过市、区两级政府联手出资，对旧改地块进行土地收储，动迁改善旧改地块居民的住房条件，突破中心城人口密集区域旧改工作“难度大、费用少”的瓶颈，使上海的旧区改造工作进入一个新阶段。

世博园区首批国有企业土地收储签约仪式-2004年4月

上海市提出以土地储备平台进行成片旧区改造的模式之后，首先运用于世博园区的土地收储和综合开发。世博园区土地储备项目实施范围为中山南路以南、南浦大桥以西、浦东南路和耀华路以北地块，实际收储土地面积5.31平方公里。该项目是上海有史以来动拆迁体量最大的单体工程，动迁居民总户数17000多户，47000多人，动迁企事业单位272家，占地面积4.14平方公里，占世博会总用地面积的78%。其中，动迁居民住房多为旧里、工人新村和农民自建房屋，房屋权属和家庭结构复杂，一房多户、共有产权等现象严重，下岗失业人员、返沪知青、老龄化等弱势群体集中，当地居民改善居住条件的愿望十分迫切。

世博园区居民动迁-宣传接待-2005年8月

世博园区动迁自2004下半年开始，至2007年2月底，1.7万多户居民动迁全部完成，顺利入住两个配套新建的保障房基地“世博家园”，户均住房建筑面积从原址的30多平方米扩大到75平方米。

世博园区居民动迁-征收补偿签约

世博园区项目实施后，上海将土地储备旧改模式复制推广，持续助力民生工程，截至目前，中心城区共拆除二级旧里以下房屋约900多万平方米，受益居民约40万户。其中，分布在黄浦江沿线的有黄浦滨江董家渡项目、虹口北外滩138街坊、杨浦滨江平凉西块等。以杨浦滨江为例，作为上海近年来重点转型发展区、“一江一河”重要承载区，杨浦滨江区域有已立项旧改项目20个，涉及平凉、定海、大桥三个街道，总收储土地面积约69公顷，动迁居民26000多户；目前尚未立项，后续计划推进的旧改项目10个，计划动迁居民13000多户。

世博园区居民动迁-喜迁新居

黄浦江滨江区域的旧区改造，始终是滨江岸线转型升级的重点和难点。2020年6月，上海市委书记李强在全市旧改工作推进会上强调，要深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，积极推进旧区改造，切实打好旧区改造攻坚战，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感。上海将在确保居民合法权益的前提下，持续发力、推进土地储备旧改项目，不断推动民生改善。

生态优先，打造生活秀带

上海开埠之初，黄浦江沿岸因其水运便利，成为仓储码头、开店建厂的宝地。彼时的浦江两岸遍布码头，沿江工厂林立，成为上海老工业的发源地。与此同时，浦江沿岸的工厂、码头隔断了江岸，市民望得见江却走不近江，滨江岸线严重缺乏公共空间。为此，上海对标伦敦南岸、巴黎左岸等世界级滨水区，积极运用土地储备平台腾退工业企业，推进浦江两岸公共空间开放，实现还江于民、还景于民。

上海在推进土地收储和企业腾退时，兼顾公共利益和企业利益，探索多元收储方式和利益共享机制，努力做到共商、共建、共赢。由于滨江岸线企业众多，相当一部分被收储企业倾向于选择实物安置（异地搬迁）而非货币补偿，以保障企业未来发展。上海通过区政府与国企签订整体战略框架合作协议，以“合作开发、资产安置、政策优惠”等方式，满足收储企业多元化安置补偿需求。在坚持公共利益优先的前提下，维持好产权主体的利益，充分调动企业积极性，加快公共空间释放、租赁户清退和腾地交地等工作。

杨浦滨江-渔人码头

2017年底，黄浦江两岸公共空间实现贯通开放，开放范围为杨浦大桥至徐浦大桥区段，涉及杨浦、虹口、黄浦、徐汇、浦东新区等五个区，浦东段和浦西段岸线合计长约45公里，主要公共空间面积约为500公顷。

徐汇滨江-公共开放空间

其实，上海推动滨江岸线公共空间开放由来已久。2008-2010年，上海花费近3年时间，完成了外滩地区综合改造。不仅拆除了号称“亚洲第一湾”的延安路高架外滩下匝道，把外滩从繁忙的交通功能中解脱出来，还增加了约40%公共活动空间，还上海市民和中外游客一个江景旖旎、水清岸绿、万国建筑环抱的新外滩。徐汇滨江从2010年前后开始实施土地收储和前期开发工作，在十年间先后建成开放龙美术馆、余德耀美术馆、油罐艺术公园、西岸剧场群等文化艺术空间，构建了开放空间整体的故事线索，打响了“西岸文化走廊”的艺术品牌。拥有中心城区15.5公里滨江岸线和“世界仅存的最大滨江工业带”的杨浦滨江，也在着力推动公共空间品质提升，打造“生活秀带”，成为又一处深受市民喜爱的网红打卡地。

徐汇滨江-西岸艺术中心-由原上海飞机制造厂厂房改建而成

 2019年11月，习近平总书记来到杨浦滨江，对上海坚持生态优先、科学改造滨江空间的做法表示肯定。他说，“这里原来是老工业区，见证了上海百年工业的发展历程。如今，‘工业锈带’变成了‘生活秀带’，人民群众由了更多幸福感和获得感。”

杨浦滨江-杨树浦水厂外侧木质栈道

腾笼换鸟，促进产业升级

新中国建立后，浦江沿岸集聚了大量的老牌国有企业。如世博滨江的上海浦东钢铁厂、江南造船厂，徐汇滨江的上海水泥厂、北票码头，杨浦滨江的杨树浦水厂、杨树浦发电厂等等，为上海制造、上海品牌奠定了基础。

杨浦滨江-原上海造船厂和改造后的滨江步道

随着城市发展的不断演进，上海在世纪之交提出建设国际化大都市，位于中心城区的浦江两岸却陷入了污染严重、土地利用粗放、产业发展后继乏力的困境，亟需转型升级。以世博滨江的企业动迁为起点，上海充分运用土地储备平台，在近20年的时间里陆续将徐汇滨江至杨浦滨江的大部分企业迁出，腾挪出了中心城区的大量土地资源，不仅让滨江区域的城市面貌一新，大幅提升了城市形象，也以此为契机，导入了大量金融贸易、文化旅游和科技创新产业，积极发展总部经济，基本完成了滨江区域的“腾笼换鸟”，大力推进产业提质增效、转型升级。

黄浦江沿岸产业规划布局

徐汇滨江-龙华飞机场上空鸟瞰-1946年8月2日飞机上

以徐汇滨江为例，这里曾是集聚了“铁、煤、油、砂”的工业区，岸线长度11.4公里，区域面积9.4平方公里。2008年，上海市土地储备中心率先启动了包括龙华机场、D单元等徐汇滨江地区的多个储备项目。2010年，徐汇滨江正式成为上海市“十二五”规划六大重点建设功能区之一。此后，徐汇滨江进入区域整体更新阶段，由黄浦江两岸综合开发南延伸段B、C、D单元组成，区域内储备土地面积约280公顷。

徐汇滨江-海事塔和龙华港桥

通过前期的土地储备工作，徐汇滨江形成了大规模成片开发区域，依托“一港一谷一城”（西岸传媒港、西岸智慧谷、西岸金融城），建设全球城市卓越水岸，精心打造世界会客厅。其中西岸传媒港以央视长三角总部为旗舰，通过“三带”（带地下工程、带地上方案、带绿色建筑标准）和“四统一”（ 统一规划、统一设计、统一建设、统一运营），打造活力、绿色、智慧的24小时文化传媒活力商务区。西岸智慧谷定位国家级战略性新兴产业集群，成功举办了2018世界人工智能大会，集聚微软亚洲研究院、腾讯、阿里、网易、小米等行业巨头，建设人工智能产业高地。西岸金融城利用科创富集资源、文化艺术禀赋、滨水区位优势，与陆家嘴金融城错位发展，功能互补，力争成为上海国际金融中心的新增长极。

徐汇滨江-西岸传媒港规划设计图

人民城市人民建，人民城市为人民。上海黄浦江两岸的华丽转身，体现了城市有机更新中以人为本的城市温度。今年8月，上海市规划资源局公布了《黄浦江沿岸地区建设规划（2018-2035）》，提出建设具有全球影响力的金融贸易、文化创意和科创研发功能的汇聚地。土地储备作为盘活存量土地、推进城市更新的重要平台，已成为服务人民城市建设、践行“人民城市”理念的鲜活脚注，势必将在服务滨江岸线能及提升、促进产业转型升级上发挥更大作用。

来源：土地储备中心