延续城市文脉、推动高品质生活……《上海市城市更新条例》9月1日起施行

2021-08-27 上海人大

四处蔓延的爬藤植物、紧锁的乌漆大门、随处可见的残砖碎瓦……这是已走过258载的书隐楼，也是上海唯一保存完整的大型清代民居。最近，乔家路地块旧改征收，这幢老楼也收归国有，即将迎来“新生”。

《上海市城市更新条例》（简称《条例》）在今天（25日）举行的市人大常委会第三十四次会议上表决通过，并将于今年9月1日起施行。城市更新由此上升至地方立法。未来，将有更多像书隐楼一样的历史建筑焕活。在市人大常委会法工委主任丁伟看来，面临新形势、新变化，城市更新是实施“上海2035”总体规划、践行“人民城市”理念、提升城市综合实力的重要路径。

《条例》施行后，有助于上海朝着“建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市”的目标稳步迈进。更多人也将对新阶段城市更新延展出新期待：“产出”世界级实践范例。以外滩第二立面为例，人们希望，能逐步形成177幢老建筑“一栋一策”、30个街坊“一街区一方案”，从而丰富新老建筑群设计语言，并营造出更舒适惬意的城市休憩空间。

城市更新要什么？人民群众说了算

撤村建居小区、售后公房、动迁安置房……各种房屋类型混杂的上万人老街区，如何实现 “逆龄生长”？徐汇区凌云街道417街区，借由“片区一体化”治理，将曾经困扰居民们的顽疾固症逐个击破。

采访中，市人大城建环保委主任委员崔明华向记者“安利”了该街区的创新做法。“部分社区空间毗邻两个小区，以前‘无人管’，如今街道出面邀请小区居民主动提意见，”他介绍说，部分空间设计时还会倾向听取邻近楼幢的居民意见，让空间更新更有针对性，也更适配居民需求。

民生优先，这是《条例》遵循的重要原则之一。审议中，城市更新的适用范围曾引起激烈讨论。最终，《条例》明确，其涉及的更新对象涵盖居住、产业、商业商办，以及公共服务设施和市政基础设施等各类存量用地。

据此，许多社会热度颇高的民生实事项目也进入更新之列。譬如，多层住宅加装电梯、快递设施等新型集约基础设施建设等。

项目之外，意见征集环节同样要最大程度体现人民群众意愿。《条例》明确，物业权利人以及其他单位和个人可主动提出更新建议；相关部门在编制相关更新计划时，应当通过座谈会、论证会等广泛听取意见。

硬核保障条款

定向设计适配“政策包”

上钢五厂旧址，三座工业烟囱悄然变身砖红色艺术建筑，寓意着过往、当下、未来。作为吴淞创新城的首发项目，由工业厂房脱胎而成的现代服务业新载体，预计本月底建成交付。

“城市更新的目标正在变得越来越‘多维’，原先是单一的环境改善，如今是经济和社会环境全面提升，” 市规划资源局局长徐毅松认为，这具体体现在更新对象之变，从旧区改造、城市短板区，直至如今指向更具有发展潜能的区域，譬如滨水空间、老工业基地等。

不仅是更新对象在变，方式、主体也随之迭代。从整体性规模更新到渐进式微更新，从政府主导到物业权利人主动发起，城市更新正呈现目标综合化、对象全面化、方式可持续和主体多元化的新趋势。

面对新趋势、新问题，《条例》提出了诸多硬核保障条款，并定向设计适配“政策包”。譬如，针对产权归集难、更新成本高、市场参与程度不畅、引逼机制缺乏等，《条例》从标准、规划、用地、财税等方面提出了具体支持措施。在零星更新项目方面，《条例》明确，可采取按比例增加经营性物业建筑量、提高建筑高度等鼓励措施，以吸引市场主体进入。

随着城市更新走深走实，难免遇见更多攻坚“硬骨头”。实践中，市住建委主任姚凯发现，部分更新区域无法实现自身平衡，发生了市场失灵现象。“下一步，必须探索组合供应土地，统筹成本收益，通过建筑容积率异地补偿等方法推进更新。”针对效益平衡有困难的更新项目，《条例》明确，属于历史风貌保护、产业园区转型升级、市政基础设施整体提升等情形的，相关政府部门可指定统筹主体，向其赋权赋能。

首次设立浦东专章

激活“垂直空间”全要素活力

“空间”二字，在《条例》起草过程中被反复提及。无疑，对于这座正从增量时代迈入存量时代的超大型城市，如何有效利用空间是重中之重。

《条例》专设一章谈及浦东新区城市更新特别规定。这是全国人大授权上海人大制定浦东新区法规后，上海地方立法首次就浦东新区设立专章。值得关注的，正是其中关于“垂直空间分层设立使用权”的探索。

如何向存量要空间，破解超大城市“成长的烦恼”？浦东新区副区长董依雯认为，对浦东新区来说，关键是要用足用好法治保障，率先在城市空间结构优化和品质提升中先行先试，探索有效新路径。

其实，空间分层设立使用权的想法，在上位法中就曾有所体现。《民法典》第三百四十五条规定，“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”此后，相关文件也鼓励支持浦东新区率先突破探索。

审议中，市人大常委会委员认为，“垂直空间分层设立使用权”被写进《条例》，为浦东新区就同一块建设用地分别设立使用权，提供了地方性法规依据。此前调研中，代表们就曾发现，地下空间之间的贯通性仍然不够。毗邻地下空间无法直达，人们还需回到地面折返通行。《条例》施行后，随着地下空间产权进一步厘清，全生命周期管理理念逐步践行，将有利于充分发挥土地使用价值，加强地下空间综合开发利用，吸引调动更多市场主体参与城市更新。

（来源：上海人大、文汇APP）