上海：高质量推进国土空间专项规划的编制和管理工作

2023-07-31 市规划资源局

编者按

为深入贯彻落实习近平总书记关于“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用”的重要指示精神，按照2023年全国自然资源工作电视电话会议关于“探索建立专项规划名录清单及相应的审查工作机制”的有关要求，进一步理顺国土空间总体规划、详细规划和专项规划关系，健全国土空间规划体系，《中国自然资源报》开设《国土空间相关专项规划管理》专栏，陆续推出各地特色经验。首批介绍2023年6月国土空间相关专项规划工作部署会上交流的6个省市经验，今天推出上海篇。

2017年12月，《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”）获得国务院批复，成为引领上海城市发展的战略纲领和行动指南。为全面落实“上海2035”总规，上海市以系统完整的国土空间规划体系保障总规有效实施。重点有序推进各级各类国土空间规划的编制审批，将专项规划分为总体规划层次和详细规划层次两种类型实施管理，为重大工程和重点项目建设提供有力规划支撑和保障。

一、准确定位，充分发挥专项规划的重要作用

1.专项规划是国土空间规划体系的重要组成部分。2014年5月，“上海2035”总规编制工作正式启动，先行开展了超大城市国土空间规划体系的研究工作，确定了“总体规划—单元规划—详细规划”三个层次的国土空间规划体系，并把专项规划纳入国土空间规划体系实施管理。为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》）精神，2020年上海以起草《关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》（以下简称《实施意见》）为契机，对“上海2035”已明确的国土空间规划体系进行再审视和再完善，进一步明确专项规划是国土空间规划体系的重要组成部分。

2.专项规划与国土空间总体规划相互支撑。国土空间总体规划对同层次专项规划及下层次专项规划发挥指导约束作用，系统统筹和综合平衡各相关专项规划的空间需求。专项规划要遵循国土空间总体规划，不得违背总体规划强制性内容。同时，专项规划是国土空间总体规划在某一领域的深化细化，对国土空间总体规划落地实施发挥行业技术支撑作用。

3.国土空间专项规划实施分级管理。上海市纳入国土空间体系的专项规划包括专项规划（总体规划层次）和专项规划（详细规划层次），符合《意见》提出的“不同层级、不同地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度”的工作要求。专项规划（总体规划层次）重点突出战略引领作用，对市、区层面的社会事业、基础设施、生态环境、历史文化名城、海洋、产业等涉及空间利用的内容作出系统性安排，作为全市国土空间总体规划的重要内容和补充深化。专项规划（详细规划层次）对各类线性工程以及位于城镇开发边界外和城镇开发边界内控制性详细规划未覆盖地区的市政交通基础设施、公共服务设施、乡村公益设施以及特殊用地项目等落地作出统筹安排，作为详细规划的重要类型之一，成为相关建设项目审批的法定依据。

二、规范成果，统一专项规划的编制技术标准

1.统一成果规范。2013年，上海市印发了《上海市市政和交通基础设施专项规划编制审批操作管理规程》和《上海市市政和交通基础设施专项规划成果规范》，对指导市政和交通专项规划管理工作发挥了积极的作用。2020年，为落实“上海2035”和《实施意见》的新要求，结合“一张图”系统建设，制定了《上海市专项规划（详细规划层次）编制审批管理操作规程》和《上海市专项规划（详细规划层次）编制技术要求和成果规范》。目前正在结合自然资源部以及行业部门新要求，再次修订完善成果规范。

2.统一技术要求。专项规划编制遵循安全优先、保护优先、民生优先的原则，按照市、区项目的优先序，综合考虑项目需求和实际供给能力，科学合理进行空间要素适配。坚持国土空间唯一性，妥善解决各类空间矛盾冲突，以保障国民经济和社会发展规划确定的重大项目为前提，兼顾各类项目设施的空间均衡性和具体落地需求。强化“多规合一”，开展方案编制、一致性分析、意见建议征求等工作，提高专项规划的协调性和可操作性。

3.统一数据标准。根据《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》、《上海市土地分类》制定用地分类标准，以第三次全国国土调查成果为基础要素底板开展各类专项规划研究，按照《上海市国土空间规划数据标准》制作数据文件并完成数据汇交，纳入上海市国土空间规划“一张图”统一管理。横向到边、纵向到底，打通各类规划资源管理数据，确保口径衔接，切实保障下位规划对上位规划的传导、分解、深化。

4.统一管理平台。上海自2008年规划、土地两局合并起，就逐步开展规划信息平台“大机”系统建设。2019年起，在原有系统的基础上推进国土空间规划管理“一张图”系统建设，于2021年已基本建成并应用运行。专项规划在平台上通过数据流和业务流的高效合一，形成“规划评估—规划编制—规划审查—规划实施”的管理闭环，实现全市国土空间一张蓝图管到底。

三、强化管理，加强专项规划的实施监督

1.强化主管部门主体责任。专项规划（总体规划层次）由市有关行业主管部门会同市规划资源局组织编制，报市政府审批。专项规划（详细规划层次）由市有关行业主管部门或相关区政府会同市规划资源局组织编制，报市政府审批。市有关行业主管部门或相关区政府作为主要组织编制主体，根据实际发展需求，向市规划资源局申请相关专项规划纳入年度计划管理，组织编制单位开展现状调查和专题研究，启动专项规划编制。编制过程中，会同市规划资源局做好相关领域专家、市区相关部门以及所属街道、镇行政部门的意见征询工作，并组织开展规划草案公示。公示后，根据各方意见组织深化完善草案，形成专项规划报批成果，联合报请市政府审批。市规划资源局在规划编制过程中重点做好相关国土空间规划协调，并对规划内容合规性、科学性以及成果规范性进行审查。专项规划获批后，市有关行业主管部门或相关区政府负责组织规划实施。

 2.加强规划核心要素管控。在“上海2035”确定的“目标（指标）—策略—机制”的逻辑框架下，指标是衔接目标、策略和实施机制的关键环节。专项规划将指标作为管控要素，在纵向上强化指标的逐层分解，在时间维度上实现全过程传导。专项规划（总体规划层次）和专项规划（详细规划层次）突出承上启下的特点，上位规划明确对下层次规划的指引内容，起到下层次规划编制任务书的作用；下层次规划承接落实上位规划的主要内容，有效传导管控边界、约束性指标等关键性要素。

例如，2022年8月市政府批复的《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》，作为总体规划层次的专项规划，对全市的机构和社区养老服务设施明确了规划指标、配置标准和分区指引，为上海养老服务设施建设发展提供了重要的指导依据。为保障养老服务设施建设落地，市民政局会同市规划资源局立即指导各区开展区级养老服务设施布局专项规划编制工作，作为详细规划层次的专项规划，全面落实市级养老专项规划中的核心指标和各项任务，为后续建设项目审批提供法定规划依据。

3.严格规划实施监督。按照“谁审批、谁监管”的原则，开展专项规划实施和监管工作。对违法违规行为，一经查实，严格按照法律法规和国家有关规定处理。各行业主管部门持续加强对行业领域内涉及空间布局相关规划的指导、协调和管理，压实工作责任，形成实施国土空间规划的整体合力。