盘出用地“活水”来，助推产业“节节高”——记市局产业用地“两评估”和低效用地盘活团队

2024-06-12 市规划资源局

#上海规划资源系统先进典型系列报道

  “好不容易引入了新兴的高科技产业，园区却找不到一块适合新产业需求的土地，金凤凰落不到梧桐树，怎么办？”“企业发展壮大了，想扩大规模，却苦于就近没有发展空间，怎么办？”“有的场地都转租了好几手，可地价却居高不下，新业态也进不来，区域经济发展动力不足，怎么办？”

  面对产业发展困扰，为了让好项目不缺土地、好产业不缺空间，2023年5月，上海市规划资源局资源利用处牵头，详规处、用途实施处、市地调院、市整理中心以及静安、奉贤、普陀、宝山等区局联合组建了产业用地“两评估”和低效用地盘活团队（以下简称“低效盘活团队”）。数月内，低效盘活团队连续破解全市产业用地大摸排、科学评估、分类定策、盘活转型实践等多项技术、管理乃至政策难题，联合市经信委、市国资委等部门指导全市各区完成了产业用地综合绩效评估和分类处置，建立了产业用地综合绩效评估制度体系，启动了为期三年的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，为上海盘活存量产业用地、破解产业空间资源困局披荆斩棘。

  一张图，是现状底图，也是未来蓝图

  为确保“底数清、不遗漏”，团队调取了自然资源“一张图”中涉及用地现状、不动产登记以及用地审批等数据，经过近一个月的逐一比对排摸，在市级层面首次形成了覆盖工业、仓储、研发三大用地类型，涉及全量产业空间资源“一张底图”。在这张数据底图的基础上，融合叠加了全市120多万家企业的名录，归集了经济、社会、生态、安全等全要素数据，最终完成一张上海产业用地的全要素现状图，为各区开展低效产业用地评估和处置工作提供了坚实有力的数据底板。

  “这是一张涵盖48501幅产业用地、面积总量为728平方公里的产业用地数据底版，它既是上海产业用地的现状底图，也是产业用地焕发新生、存量更新的一张蓝图。”局低效盘活团队的负责人这样解读。2024年，上海提出当年全市低效产业用地处置面积不少于45平方公里的工作目标，已经着手在产业用地的数据底图上描绘产业转型升级的崭新未来。

  技术培训和工作部署

  两评估，是方法论，也是价值观

  2023年底，市规划资源局、市经信委、市国资委联合印发《关于加强上海市产业用地综合绩效评估 促进节约集约用地的实施意见》等文件，建立了全市产业用地综合绩效评估制度和全国首个完整的产业用地评估技术体系，从政策层面明确了“产业用地怎么评”，解决了低效产业用地的认定标准问题。

  产业用地综合绩效评估内涵和体系构建

  为了提高综合绩效评估的精准性和可操作性，团队经过2个月“尖兵突进”，率先在2023年7月完成了吴淞创新城26平方公里范围内产业用地评估试点工作，验证了一整套综合绩效评估指标体系，优化完善了调查评估技术路线。正式出台的上海市产业用地绩效评估体系涵盖了基础表征、综合效率、治理导向等3大类、9中类、39项指标，是衡量企业“德智体美劳”全方位体检评分。根据评分情况，全市产业用地被划分为ABCD四类，实行清单式管理。对A、B类用地，充分利用工业上楼、城市更新、M0产业用地弹性管理等政策工具，给予新增用地政策倾斜，进一步增强土地要素对优势企业增资扩容和产业升级的保障作用；对C、D类用地，系统梳理政策法规和典型经验，形成6大类、20小类的“上海市低效产业用地再开发政策工具箱”（1.0版），明确强制收回、依约退出、政府收储、节余分割、平台回购、减量腾退、结构调整等处置路径，系统构建本市低效产业用地再开发的应用场景。

  产业用地综合绩效评估实施方式

  如果说开展综合绩效评估为了充分掌握现状，那创新完善综合价值评估是为了持续保障产业空间的未来。一旦低效产业用地涉及到收回收储，则就要启用综合价值评估工作，综合土地区位、综合绩效、底线管理、全生命周期管理等要求，评估产业用地退出的综合价值，合理确定收回、补偿标准。这是本次产业用地‘两评估’工作的另一亮点，也是低效产业用地从“贴标签”到有效退出的关键一环。

  经调研了解，不少低效用地在拿地时已享受了产业用地政策支持，拿地成本较低。后续由于各方面原因，产生了物业闲置或低效使用、擅自改为其他配套用途等问题，未能实现产业发展的初衷，甚至造成了一定的安全隐患。然而，这些低效用地一旦面临收回收储时，又会产生较高的补偿预期，影响盘活利用进度。对此，团队多次与业专家谋划研讨，坚持“工业用地姓工、产业用地姓产”，提出破题思路“产业用地的出让和回收不是纯粹的市场博弈行为，而是以高质量发展为导向，以培育新质生产力要求为目标的资源调配途径，是承载城市发展梦想和经济转型使命的管理手段。”

  经过反复调研和技术论证，综合价值评估的评估思路、技术路径、细节参数逐渐成型。团队提出“构建一套理念重树、内涵重构、价值水平回归的综合价值评估思路，它不仅关注‘地楼房物’等‘硬件’价值，更将绩效、生态、安全等‘软件’因素纳入联动修正，为产业用地量身打造综合‘价值报告’。”

  产业用地综合价值评估内涵及体系构建

  一盘活，是专班团队，也是工作机制

  与团队中的“技术流”不同，来自静安、奉贤、普陀、宝山等首批参与产业用地“两评估”技术研讨的区局同志属于“实务派”，更关注调查评估工作能否又快又精准，评估结果能否得到各方认可，ABCD四类产业用地各自的盘活路径是否能够走通，能否吸引更多的产业金凤凰落地各区。

  市级工作平台切实保障了市区联动、工作提速。为了共享使用数据资源，上海市规划资源局向各区开放使用市级产业用地综合绩效信息平台，区里可以在平台上看到每幅产业用地全要素信息，也可以借助外业调查APP交互补充物业闲置、空置、租赁等实地情况，并在平台上完成成果上传、统计分析、市级部门联合研判等工作，极大提高了调查评估工作效率。

  工作平台示意图

  各区基层首创经验也在团队中得到了交流推广。为了推广典型案例做法经验，市级专班向各区征集了低效用地再开发推进过程中的心得体会，编制了一本全市低效再开发示范案例集。莘庄工业区的“即时对接、2小时内回复、4小时内落实”的工作机制、黄浦区厅西路保障性租赁住房项目联合周边地块的整合联动开发模式……各区涌现了多样的基层推进机制和经验做法。

  吴淞创新城试点评估市区团队及成果情况

  同时，“两评估”工作成果也进一步支撑了重点区域规划建设。例如，覆盖吴淞创新城的《大吴淞地区专项规划》在规划编制论证阶段，已经将产业用地ABCD评估分级结果以及分类处置方向考虑其中。又如静安区在推动市北高新园区走马塘区域整体转型时，就率先打通了规划编制、绩效评估、成本收益测算和分类施策的工作链条，信谊药厂、上勤汽车、城建水务等地块自主转型已然实施，百联申林木业地块与市北平台公司联合转型也跃然而出，区域更新模式经实践而愈发鲜活。

  走马塘盘活成果和工作合影

  人勤春来早，奋进正当时！下一步，团队将在产业用地盘活上持续发力，衔接土地储备、工业上楼、城市更新、国企存量用地盘活、安全治理等专项工作，打通ABCD四类绩效用地的不同盘活路径，用更精准更高效更有力的资源配置能力，进一步促进上海城市产业转型升级“节节高”。