城市体检评估， 将制度优势转化为治理效能

2021-07-15 自然资源部  

把我国制度优势更好转化为国家治理效能，是党的十九届四中全会强调的重大命题，也是以习近平同志为核心的党中央一直关注的重大问题，但制度优势并不等于治理效能，要形成治理效能还需要实实在在地转化功夫。习近平总书记高度重视空间规划作为国家治理重要抓手的地位与作用，曾明确指出“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。

2017年9月13日，《中共中央国务院关于对<北京城市总体规划（2016-2035年）>的批复》中首次明确提出“建立城市体检评估机制”，城市体检评估成为北京新版规划实施的重要创新和保障。《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）正式公布，标志着国土空间规划城市体检评估将从首都走向全国，成为落实新时代高质量发展、高品质生活和高效能治理的重要管理工具，成为国家空间规划体系中将制度优势转化为治理效能的重要机制通道。

彰显新时代国土空间规划之“智”

城市体检评估彰显新时代国土空间规划之“智慧”，是规律之智、数据之智、专家之智、市民之智的集成。

规律之智支撑科学发展。生态文明新时代，落实新发展理念，将城市视为“有机生命体”的规律性认知已成为城市治理现代化的理念内核。国土空间规划城市体检评估树立了将城市视为生命体的发展价值观，从城市运行的一体两面——城市发展状态和规划实施动态两个方面确立体检评估指标及其标准，进行全方位的定期诊断评估，发现“城市健康”指征，寻找“病灶”根源，提出治疗“药方”，保障城市生命体的健康发展。它的独特之处在于紧紧把握城市发展的规律性与规划实施的动态性，由表及里贯通建立城市发展与空间规划的整体联系，从而实现更科学地将一张蓝图绘到底的知行合一状态。

数据之智驱动理性决策。生态文明体制改革推动“多规合一”“两统一”，为建立支撑数字中国战略的智慧国土空间规划创造难得条件。对此，《规程》提出以国土空间法定数据为基础，融合各类时空数据、管理数据、新兴大数据、社会调查数据等，构建互为支撑、互为补充、互为校核的数据资源体系，采用空间分析、差异对比、趋势研判、社会调查等方法开展多源数据精细分析与校核，为国土空间现代化治理实现“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”奠定坚实基础。

专家之智赋能深度洞察。《规程》提出着力发现城市在国土生态安全、资源节约集约利用、国土空间开发保护、民生保障、实施时序、政策配套等方面的突出矛盾、问题及成因。要对这些高度复杂的研究工作作出全面剖析与准确判断，需要多领域、多学科专家的智慧集成。对此，《规程》明确可采取自体检评估与第三方体检评估相结合的方式开展，从而为专家团队发挥专业所长、有效建言献策提供规范保障。

市民之智助力人民城市。人民城市人民建，人民城市为人民。国土空间规划城市体检评估以市民满意度作为评价核心指标，面向市民持续开展对规划实施和相关城市工作情况满意度的跟踪调查，查找人民群众最关心最直接最现实的问题。通过对市民满意度评价结果的年度对比，分析变化情况，为城市发展和规划实施汇集市民之智慧。成果汇交后，适时将非涉密内容向社会公开，保障市民对规划实施的知情权、参与权与监督权，将进一步增强人民群众对规划的信任感与认同感。

健全新时代国土空间规划之“制”

城市体检评估健全新时代国土空间规划之“制度”，在制度设计、制度运行和制度保障上给予充分体现。

制度设计构筑进化闭环。建立国土空间规划体系并监督实施是党中央、国务院作出的重大部署，其中“监督实施”就是要定期对规划实施状况进行监测、评估、预警、维护。依托国土空间基础信息平台和规划“一张图”实施监督信息系统，科学评估规划实施绩效，强化实时监测、定期评估和动态维护的统筹衔接和互动支撑，形成贯穿规划编制、任务分解、体检评估、督查问责、反馈落实的规划全生命周期管理机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理，最终实现生态文明体制改革要求的“两统一”基础上的全生命周期管理闭环，推动国土空间治理工作持续改进优化。

制度运行规范主体实施。城市体检评估要能够切实“治病救城”，体检评估结果的科学获得与有效运用非常关键。随着《城区范围确定标准》《社区生活圈规划技术指南》等的制定，国土空间规划“一张图”实施监督信息系统不断完善，更高水平的体检评估标准与平台工具将有利于获得更为科学的体检评估结果。在此基础上，《规程》提出上级自然资源主管部门可将体检评估成果与规划审批、用途管制等自然资源管理业务挂钩，并为执法督察、绩效考核等提供参考，各城市可将体检评估成果应用于规划编制、实施、调整优化等工作中，支撑国民经济和社会发展规划、政府工作报告、投资项目计划等综合事务决策，这些结果运用方式将有利于对各类国土空间开发与保护主体行为形成引导激励与约束惩戒。

制度保障成就规划权威。从北京经验看，体检评估需要仰仗总体规划的权威性，而总体规划的权威性也需要通过体检评估来保障落实，两者是相互成就的。为此，要从制度保障层面进一步细化与完善，保障体检评估工作的有效开展。如北京城市体检评估工作中通过高位统筹协调机制、数据汇交机制、责任落实机制、成果审议机制、监督检查机制等保障机制的建立，避免了城市体检评估“一枝独秀、孤立无援”，大大提升了体检评估工作的权威性和执行力。

开拓新时代国土空间规划之“治”

城市体检评估开拓新时代国土空间规划之“治理”，是系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的鲜明反映。

系统治理突出整体思维。面对百年未有之变局，国土空间规划工作须更加善于处理局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中作出最为有利的战略抉择。《规程》围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等内容，设置6个一级指标、23个二级指标、33项基本指标和89项推荐指标，其中33项基本指标可用于快速评估。采取全局数据与典型案例结合、纵向比较与横向比较结合、客观评估与主观评价结合等方法，对各项指标现状年与基期年、目标年或未来预期进行比照，分析规划实施率等进展情况，将有效强化规划的前瞻性、整体性、协同性。

依法治理强化规则之治。习近平总书记指出“人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理”。法治状态下，规划主要领域及相关利益主体的行为都有必须遵循的行为准则，人们清楚什么可以做、什么不可做，城市发展变得可预期，各类主体能够平静、和谐、充满期待和信心地生活、工作在一座城市之中。《规程》正是从顶层设计层面给出规范导引，构建一套工作原则、工作组织、工作流程、时间安排、内容及要求等的体检评估工作框架，确保国土空间规划城市体检评估的合法性、规范性和可操作性。

综合治理提升应对能力。在城镇化、工业化、市场化、信息化和全球化交织下，我国国土空间开发保护中多系统、多要素、多主体的跨域融合与协同共振越来越普遍、越来越深化，使得传统治理模式和手段面临巨大挑战。对此，《规程》从“一首一尾”给出应对，从“一首”看，《规程》提出要落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，将国土空间基础信息平台和智慧城市结合，同步构建新基础设施—数字化城市时空感知体系，推动体检评估智能化水平和城市智慧化治理水平双提升，实现“管得住”的目标；从“一尾”看，《规程》提出将体检评估结果与政府工作紧密衔接，支撑综合治理、精准施策，同时可依托责任规划师、社区规划师、“枫桥经验”等基层治理创新机制，实现“用得好”的目标，提升国土空间治理效能。

源头治理实现治标治本。“人民是历史的创造者”是马克思主义唯物史观最基本的观点。源头治理，就是制定规划方案、政策决策上问需于民，顺应民心民意，确保每一项规划举措既符合市情、市力实际，又符合群众要求，最大限度地把问题解决在源头、把矛盾化解在基层。通过体检评估推动空间规划与城市发展相互成就，为城市固根基、扬优势、补短板、强弱项，让人民群众成为真正受益者，将使我们的规划保持与时俱进的活力和自我革新的动能。

千里之行始于足下，《规程》的颁布是一个新的起点，处在起步期的国土空间规划城市体检评估工作需要在未来实现国家治理体系与治理能力现代化进程中不断升华与超越。

作 者：王伟 中央财经大学城市管理系主任，副教授