开辟减量发展新赛道

2023-01-10  土地观察

【编者按】近年来，上海根据资源环境紧约束的实际情况，开展了规划城镇开发边界外低效建设用地减量化工作，通过2015-2017年、2018-2020年两轮减量化“三年行动计划”，有效促进土地利用方式和城市发展方式的转型升级。

立足新时期，为进一步优化本市空间布局结构，持续提升土地利用绩效水平，在低效建设用地减量化近十年实践经验的基础上，近期，结合国企存量土地资源盘活利用“四个一批”专项工作，着力推进国企低效建设用地减量化，旨在坚持以更全类型、更实举措、更大力度、更强定力画好新时期土地资源高质量利用的“施工图”。

为进一步落实《上海市城市总体规划（2017~2035年）》，促进国有企业高质量发展，近期上海市大力推动国有企业低效存量土地资源盘活利用，并初步形成“更新一批、减量一批、收储一批、保留一批”分类施策方案。

开启国企存量土地盘活攻坚战

自2015年开始，经过连续实施低效建设用地减量化“三年行动计划”，到2022年年底，上海将完成规划开发边界外总规模超过100平方公里的低效建设用地拆除复垦，为新兴产业、高新技术产业提供充足的发展空间。与此同时，上海城市更新的探索也取得显著成效。在“一江一河”滨水地区更新、工业区整体转型和中心城区风貌旧改等工作成果的积累基础上，2021年9月《上海市城市更新条例》正式实施，城市更新工作纳入法治化轨道。2022年7月底，上海又历史性地完成了中心城区成片二级旧里以下房屋改造。城市更新重心从政府主导、整体推进为主的旧区改造，变为规划引导、区域统筹为主的提质增效，城市更新工作迎来了转型升级。

随着上海低效建设用地减量化工作进入深水区，可减量的后备资源越来越少，减量化对象仅聚焦低效集体建设用地已难以为继，啃下国企低效建设用地这块“硬骨头”势在必行。为此，上海市委、市政府将国企减量化作为切口，把推进国企存量土地盘活纳入2022年重点工作内容，以立足长远的战略眼光和“刀刃向内”的改革魄力，力求为深化改革、切实转变城市发展模式再破局。

2021年年底，上海市规划和自然资源局与市国有资产监督管理委员会联合发布《关于有序开展本市规划区外国有企业低效建设用地减量化工作的通知》，提出坚持规划引领，依据国土空间规划，大力推进规划区外国有企业低效建设用地减量；坚持生态优先，首先推进“两高一低”企业建设用地减量，结合低效产业用地退出，重点推进生态廊道、土地整备引导区内建设用地减量；坚持积极稳妥，充分考虑各方主体意愿，按照先易后难原则，在妥善处理好各方利益的前提下循序渐进实施；坚持以点带面，倡导形成市属企业带头、区属企业跟上、央企积极参与的良好态势。由此，正式开启国企存量土地盘活的改革攻坚战。

超级增减挂钩模式再升级

低效建设用地减量化和城市更新，是上海“逆增长”实践探索的两种模式，展示了“在减量中求发展”的新思路。正在进行中的国企存量土地盘活试点，旨在通过在国企低效用地聚集区和高质量城市发展地区实施空间容量增减挂钩，促进土地资源结构布局优化配置，促进国企投资布局与区域联动发展，既使得国有资产保值增值，又实现行政区范围内或跨区空间资源的统筹平衡。

市规划资源局相关负责人介绍，开展“规土合一”机构改革以来，上海依靠先发优势，探索形成了一套被称为超级增减挂钩的减量化模式。相比一般的增减挂钩，该模式更重视国土空间规划的引领作用、市级用地指标平台的平衡调剂以及区域发展转型政策的通盘统筹，因此“以减定增、以减促增”的资源“天花板”意识、规划全局意识和市场驱动意识更为突出，国企存量土地盘活试点就是这一思路的再升级。具体来说，针对国企用地利用现状，结合区域规划要求和企业发展需求等，市级部门指导协调区政府和企业进行整体谈判协商，按照“四个一批”的框架，形成分类别、有步骤、明路径的存量土地盘活一揽子方案。

市规划资源局和上海市国资委在推动此项工作上达成了一致。“从市级层面开展国企存量土地盘活专项工作，充分体现了上海城市发展模式转型的决心和深化改革的信心。在超级增减挂钩的实践基础上，我们希望进一步做好土地资源更新、减量、收储、保留的整体联动、区域平衡、市域统筹，推动国资国企的优化调整，在高质量发展和空间资源优化中发挥领头羊作用。”市规划资源局副局长王训国表示。

上海市国资委从深化国资国企改革、优化资源配置、推动国企高质量发展的角度，充分认同此次试点工作的必要性和紧迫性，并予以支持。双方决定，共同研究盘活存量土地资源、促进国企高质量发展的支持举措，并于今年6月正式联合部署启动“三区三企”试点工作，目前已形成阶段性成果。

从两难到多赢的路径探索

国企成为低效用地减量化和城市更新的生力军，是上海城市发展的必然选择。初步排摸情况显示，上海33家市属国企在全市拥有存量土地总面积约270平方公里，其中位于规划城镇开发边界范围以外的约44平方公里。但在过去减量化实践中，国企用地减量鲜少有成功案例。对于大部分国企来说，如何利用存量土地资源自主参与城市更新的路径，仍需进一步摸索。

“三区三企”试点工作为国企整合内部土地资源、优化资产配置和筹措城市更新项目资金搭建了一个市级平台，也给国企与地方政府深度合作、主动融入地区发展规划、参与城市治理提供了机会。当前，参加试点的分别是：宝山区与光明食品（集团）有限公司、杨浦区与上海电气集团、闵行区与上海华谊（集团）公司。

宝山区是传统重工业聚集区域，国企存量土地密集，对试点的现实需求更为急迫。2022年，宝山区将国企转型作为推动北部转型的重要抓手，专门成立专班，利用市级工作平台全力推动全区国企转型。区内光明食品(集团)有限公司拟进行减量化的地块现状较为复杂，增减联动、整体推进存量盘活工作面临较大挑战，但区政府和该公司逆流而上，以系统性思维形成了分批推进、逐步处置的初步方案。

闵行区是国企减量化工作市场化推进经验最为成熟的区域。北部苏州河生态廊道建设中，区政府与宝钢股份中央研究院完成了一个总面积达120亩的减量化项目。这是截至目前全市国企减量化面积最大、单价成本最高的单个项目。目前，闵行区与上海华谊（集团）公司的“四个一批”盘活方案已基本形成。区政府将以市场化方式推进减量化工作，引导企业优化自身资源配置。

上海电气集团是我国高端能源装备产业的重要力量。该集团资产处负责人表示，集团高度重视土地资源的管理，一直配合区政府做相关资产处置工作，主动融入区域规划发展。但三个试点区中，只有其所在的杨浦区没有减量化任务指标。因此，上海电气集团还面临着减量化指标跨区平衡的问题，这也使得其试点方案在市级层面上更具探索意义。

“通过不同类型的区企合作，上海希望探索出一个多元共赢的国企存量土地盘活模式。”作为市级层面技术支持单位，上海市地质调查研究院国土资源经济研究所所长范华分析道，通过“四个一批”项目逐步落地，统筹推进土地资源的高质量利用将有效加快总体规划实施；在国有资产保值增值的基础上，做强主责主业、优化产业布局，有助于企业改善资产结构、提升发展质量；地方政府通过试点可摸清国企的存量资源和战略合作意向，形成发展合力，打造城市高品质空间，吸引优质产业入驻，实现经济、社会、生态效益同步提升。

在市规划资源局局长徐毅松看来，上海已进入存量发展的关键时期，通过国企存量土地盘活试点，将进一步推进城市高质量发展再升级，谱写新时代人民城市建设新篇章。