自然资源部国土空间规划研究中心主任谈构建人与自然和谐共生的空间格局

  2023-11-24  i自然全媒体

  构建人与自然和谐共生的空间格局——关于系统谋划国土空间规划研究工作的思考

  ◆ 统筹人口分布、经济布局、自然资源利用与生态环境保护，打造人与自然共生共荣的宜居宜业空间，更好地支撑经济社会高质量发展

  ◆ 从时间、空间上统筹国土空间开发保护，保障粮食安全和生态安全，同时促进区域协调发展和新型城镇化，实现经济、社会、生态效益统一

  ◆ 通过以比较优势为基础的合理分工和空间集约利用，达到国土空间发展格局的均衡和最优化，实现不同功能空间的优势互补

  城市风光

  习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，加快推进人与自然和谐共生的现代化，提出了新征程上推进美丽中国建设的“六大战略部署”。笔者认为，相关重要论述蕴含着对人与自然关系的深刻理解，对构建国土空间开发保护格局的科学指引，以及构建生产、生活、生态和谐共融的“三生”空间所需的基本理念与科学逻辑，体现了以习近平同志为核心的党中央对国土空间治理的高度重视，为今后持续深化“多规合一”改革、加强国土空间规划工作指明了目标和方向，明确了重点任务，提供了行动指南。

  当前，全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系总体形成。学习贯彻全国生态环境保护大会精神要求，国土空间规划研究工作应基于此，为国土空间发展和治理能力整体提升作出新贡献，有力支撑贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展。

  强化系统观念，突出比较优势

  建立国土空间规划体系，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是优化国土空间开发保护格局的关键举措。规划从业者应提高站位，在中国式现代化道路上把握生态文明新时代国土空间规划研究的工作定位，统筹人口分布、经济布局、自然资源利用与生态环境保护，打造人与自然共生共荣的宜居宜业空间，更好地支撑经济社会高质量发展，推动实现中国式现代化。

  习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要论述，深刻指出优化国土空间开发格局的底线、方向与路径。结合国土空间规划研究工作实际，笔者认为可从以下三个方面加深理解：

  ——深刻把握优化国土空间开发格局的世情国情。我国各地区资源环境与地理条件复杂多样，国土空间资源禀赋差异巨大，空间开发保护格局呈现非均衡特征，适宜建设的区域相对有限且分布不均衡，主要集中于“胡焕庸线”东南侧，适宜工业化城镇化的区域，同适宜发展农业生产以及需要保护生态环境的区域高度重叠。近年来，城市建设规模化扩张，农业空间、生态空间被不断挤压，空间开发保护矛盾凸显，“大城市病”和“收缩城市”并存、耕地“南减北增”趋势加剧等国土空间开发保护新问题涌现；城市内部空间功能混合、形态日益多样等新变化逐渐出现，再加上全球气候变化的影响，我国国土空间格局演变呈现战略机遇和风险并存、不确定因素增多的复杂形势。通过优化国土空间格局，实现以国土空间资源价值最大化，落实全面建成社会主义现代化强国的战略安排和目标任务，成为必然选择。

  ——强化研究中的系统观念。国土空间规划编制实施研究应充分考虑人口总量和结构变动、经济发展阶段及特点、生态环境条件约束、国家安全和世界百年未有之大变局等因素，从时间、空间上统筹国土空间开发保护，保障粮食安全和生态安全，把农业、生态、城镇空间，耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，倒逼经济社会转型发展，同时促进区域协调发展和新型城镇化，增强发展动力和活力，实现经济、社会、生态效益统一。

  ——重视发挥地方比较优势。国土空间规划编制实施研究应立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，通过以比较优势为基础的合理分工和空间集约利用，使城市化地区具有更高的经济产出；通过支持农产品生产、生态产品价值实现以及必要的转移支付，让农产品主产区和生态功能区发挥更大的作用，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局，达到国土空间发展格局的均衡和最优化，实现不同功能空间的优势互补。

  以规划研究工作助力规划体系完善

  优化国土空间格局，时下最紧迫的就是要全面贯彻实施全国国土空间规划纲要，加快推进国土空间总体规划的审批实施与监督管理，以高质量的规划研究工作助力规划体系进一步完善。

  ——高质量完成报国务院审批的国土空间总体规划技术审查的支撑工作。按照自然资源部统一部署，做好省级国土空间规划与报国务院审批的市级国土空间总体规划的审批技术支撑工作，助力推动年底前全面批复省（区、市）和新疆兵团的国土空间总体规划；及时总结审查技术要点，支撑完善国土空间规划编制审批体系，开展县级总体规划审查技术督导。

  ——面向各级总体规划陆续进入全面实施的阶段特征，深入开展实施规划编制研究与规划实施监测监管机制研究。一方面，以国土空间规划动态监测评估预警和实施监管机制重大专项研究为着力点，以国土空间规划实施监测网络（CSPON）建设和部省合作试点项目为契机，开展国土空间规划实施监测理论研究、模型研制、核心技术攻关和示范项目建设，持续推进重点区域、重点城市国土空间规划实施监测评估，以及重点聚焦城镇开发边界、城市“四线”等城市空间管控底线监测评估。另一方面，深度参与全国重点主体功能区优化实施规划编制研究工作，参与实施规划大纲搭建以及开展主体功能区在市县国土空间规划层面细化传导机制研究，边境地区、历史文化资源富集区与能源资源富集区差异化政策研究。

  ——为国土空间规划的实施落地和优化调整提供保障。开展详细规划编制实施以及城镇开发边界管控政策的相关研究；积极参与黄河流域、京津冀地区等专项规划编制研究工作，积极开展耕地保护、生态修复和海岸带等领域的专项规划编制研究。同时，推进国土空间规划制图规范、市级国土空间总体规划编制技术规程、平灾结合空间规划设计技术指南等相关标准研究工作；推动全国国土空间规划实施监测网络（CSPON），以及城镇空间的国土空间规划实施动态监测、体检评估、预警体系建设等领域相关标准研究。

  ——支撑国土空间规划行业管理。开展城乡规划编制单位资质管理、注册城乡规划师职业资格管理研究，支撑优秀国土空间规划奖评选工作；开展国土空间规划立法重大问题研究，积极参与“国土空间规划法”、国土空间规划用途管制政策、规划督察执法等相关研究工作。