盘活低效用地，上海如何“破题”

2025年02月17日 中国自然资源报

  编者按：第三次全国国土调查结果显示，上海市现存的城乡低效和闲置土地面临着盘活动力不足、周期长、难度大等问题，直接影响着城市发展质量和动能。2023年，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，支持北京、上海等城市探索创新城乡低效用地再开发的政策举措，健全节约集约用地制度。

  2024年4月，上海启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动，不到一年时间，盘活低效产业空间“增量”已超过两个黄浦区的面积。今年还有30平方公里提上焕新日程，相当于再盘活1.5个黄浦区。

  对低效产业用地而言，很难找到一种放之四海而皆准的解决方案。上海针对不同地块的具体状况“对症下药”，并探索出一条融合土地收回、土地储备、城市更新、减量化、园区平台回购的盘活路径。

  近年来，上海产业用地存在结构性矛盾，绩效水平不高、发展不均衡：中心城区产业用地普遍总量小、布局散，很难产生规模效应；郊区产业用地总量大，情况却更为复杂，有的园区逼近资源天花板，有的园区能级低，产出不足。

  2024年4月，上海启动为期3年的产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动（以下简称专项行动），上海市规划和自然资源局统筹推进，各区挂图作战，不到一年时间，完成了45平方公里的低效产业用地盘活处置，盘活面积超过2个黄浦区。

  覆盖全市域的低效用地盘活是自然资源配置的一项大难题，上海如何破题？

  摸清家底

  理顺盘活机制和政策工具

  工欲善其事，必先利其器。在启动低效用地盘活三年行动之前，上海局就建立了产业用地综合绩效评估制度体系，形成“专班统筹、条线指导、以区为主”的市区一体工作机制。

  此外，摸清产业用地家底，形成48501幅、728平方公里的全市产业用地数据底版，明确了ABCD四类绩效用地“一张清单”——A类266.2平方公里、B类285.6平方公里、C类100.6平方公里、D类75.4平方公里，其中，C类、D类产业用地是盘活处置的主要对象。

  结合规划和产业发展导向，上海局对A类、B类用地提出了城市更新、提容增效、科技创新支持、产业园区重点扶持等鼓励激励方案；对C类、D类用地制定了土地收回、收储、减量化、城市更新等处置方案。其中，对C类用地以观察保留、城市更新为主，对D类用地以收回、收储、减量为主。

  “精准识别低效用地是盘活处置的大前提，在这个基础上，我们明确提出了ABCD四类绩效用地的不同处置方案，又按照市委、市政府的要求，及时总结各区在低效用地盘活方面的成功经验，给各区的处置行动提供有针对性的政策和法律工具。”专项行动主要技术支撑队伍负责人、上海市自然资源调查利用研究院副院长范华介绍。

  2024年4月12日，上海局牵头印发《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》（以下简称政策工具箱），明确了6大类、20小类政策工具的法规依据、适用情形、操作路径和责任部门，系统构建本市低效产业用地再开发的应用场景和实施路径。

  分类施策

  多管齐下探索盘活路径

  1.0版的政策工具箱为低效用地处置提供了土地收回、土地收储、城市更新、减量化腾退、园区平台回购、其他（包括提质增效、违法整治等）等路径，但走不走得通，效果行不行，还得看各区的盘活实践。

  “上海产业用地主要分布在郊区，这些地方是先进制造业的重要增长极和实体经济的主要承载地。”上海局产业用地处有关负责人说。低效用地总量多、产业层次差别大、园区发展不平衡、地块权属关系复杂、盘活利用成本高，郊区作为低效产业用地盘活行动的主力，必须通过“对症下药”、灵活组合来蹚出一条新路。

  上海市级制造园区莘庄工业区就打了个漂亮的低效盘活“战”。“莘庄工业区面积为17.88平方公里，经过30年发展，如今能用的土地已经不多。”莘庄工业区规划和自然资源部门相关负责人介绍，目前该工业区正在打造6.5平方公里空间信息产业集群，涵盖了商业火箭和商业卫星等细分赛道。“只有盘活低效用地，才能为新型产业提供发展空间。”该负责人说。

  在全市综合绩效评估中，莘庄工业区两块因企业自身原因或闲置或无法达产的土地被评为亟待盘活处置的D类土地。针对两地块不同的情况，莘庄工业区分别采用政府主导的土地收回、园区平台为主体的回购两种路径，把两块共30多万平方米的低效产业用地盘活。

  据介绍，因经营不善无法达产的地块涉及100多位股权人，债务问题比较复杂，园区平台公司与股权人代表谈判了几十轮，最终历时一年才成功回购。2024年，莘庄工业区在收回的地块上成功引入中国航天科技集团旗下商业火箭公司总部及研发中心，不仅保障了国家重大战略项目落地，也为园区抢得了先进制造业的发展先机。

  众欣产业园俯瞰图。

  众欣产业园区是闵行区最早的一批镇级工业园之一，园区建设用地面积383.85亩，涉及土地权证25份，产权主体多且分散，利益诉求和转型目标各有不同，有资源的企业不开发，想开发的企业没资源。

  在闵行区规划和自然资源局以及梅陇镇政府的协调下，众欣产业园区内的8个土地产权人以改造用地作价入股的方式组成联合体，成立上海一鑫置业有限公司，其名下的197亩工业用地自动归集，再引入专业的开发运营主体，委托上海仪电进行整体再开发。据测算，这一初步转型将实现亩均税收增长近3倍。

  引导传统企业自主更新也是一种思路。闵行区顾村镇的老牌企业上海罗浩斯集团有限公司一直从事电气机械和器材制造，但近年来业务利润逐渐萎缩，企业面临转型压力。在更新盘活政策的引导下，该企业主动与镇里对接，拿出50亩自有用地，利用自有资金和银行贷款开发转型为服务企业的园区。企业的自主更新不仅减轻了政府收储压力，也助力了该区域的道路、厂房等基础设施更新和产业升级，实现了互利双赢。

  松江区车墩镇的低效用地转型走的是“以房换地”的新路。辖区内零散的老厂房众多，开发强度不高，有的占地10亩，建筑面积却不足2000平方米。面对政府统一收储成本太高，企业自主更新的能级又不足的实际情况，在松江区规划和自然资源局以及车墩镇政府的指导下，园区通过容积率置换，主动联系老厂房业主，收集上千亩零星低效用地，以容积率2.5甚至更高的标准建设新型现代化厂房，再将同等建筑面积的新厂房给予低效用地的产权人。

  车墩镇党委书记高国相介绍，“老业主免费拿到了同等使用面积的新厂房，利益没有受损。土地的利用效率至少能提高到6倍以上，土地价值实现了重估。”

  在盘活的45平方公里产业用地中，中心城区仅占8.3%。但总量低并不意味着处置容易，而是更加考验各区的格局、眼光和统筹能力。

  黄浦区厅西路地块存在6块低效工业用地，原为多个国企用地，内部使用较为混乱，违章搭建现象普遍，影响市民居住环境和生活幸福感。

  “黄浦区拥有多个世界级商圈，是上海的靓丽名片。低效用地的盘活要着眼于区域功能完善、民生改善和整体环境的提升。”黄浦区规划和自然资源局相关负责人说，“最终，黄浦区通过统一收储再供应的方式进行开发，为多元就业人群提供保障性租赁住房，保障优质企业和优秀人才在寸土寸金的市中心住有宜居”。这是黄浦区的第一个保障性租赁住房项目，可为800余户家庭提供住房保障。

  调整产业结构则是另一种选择。由于业务升级，车企吉利集团原先位于徐汇区石龙路的研发空间不足，亟需另寻场所作为智能创新业务中心。徐汇区对一处低效使用的创意产业园进行再收储，出让给吉利集团。

  随着新科创大楼的拔地而起，吉利集团下属翟然汽车设计公司顺利进驻，2028年达产税收有望超过20亿元。更重要的是，高附加值的科创企业往往是新兴产业的链头，徐汇区在智能网联汽车产业布局中迈出重要一步。

  虹口区探索的是“统租统管”模式，将分散各处的低效产业用地通过土地储备、收回等方式进行整合，再交由掌握产业资源优势的区属平台公司北科创集团统租统管，集中打造北中环科创产业集聚带。2024年，位于粤秀路351号的上海医疗手术器械厂所在地被虹口区整体收储，蓝晶微生物、礼升生物等一批行业引领性企业签约入驻，生物医药产业高地雏形初现。

  虹口医疗手术器械厂经整体收储后打造成生物医药园区。

  降本增效

  让好土地哺育好产业

  产业用地是经济发展的基石。上海市委书记陈吉宁在全市新型工业化推进大会上强调，既要保持工业用地的量，用以承接工业投资；也要合理控制地价，不能让高地价消解上海工业的综合成本优势。随着低效用地的盘活处置，产业用地的降本增效让越来越多的沪上企业感受到，企业的创新发展需求更受重视了，好项目不仅能用得上好土地，更用得起好土地。

  生物医药产业被称为“永不落幕的朝阳产业”，是新质生产力的重要领域，也是近年来各类园区招商的宠儿。然而对于生物医药企业来说，找到适合行业的产业空间却绝非一件易事。

  上海恩盛医疗是一家专注血管医疗器械研发的企业，当企业的最新研发成果进入临床阶段时，公司却为寻找新的发展空间犯了难。

  最终，上海自贸试验区临港新片区的“生命蓝湾”特色产业园区的标准化厂房解决了企业的燃眉之急，仅用4个月，企业便顺利搬迁至该园区，实现了当年投产。这得益于临港奉贤公司通过土地收储，建设起适应新兴产业发展需求的现代化标准厂房及设施。

  早早栽下了梧桐木，何愁引不来金凤凰。临港奉贤公司产业招商部负责人介绍，园区标准厂房在建设之初就考虑到了产业企业的专业需求。比如，生物医药园厂房考虑到医药企业对层高的需求，氢能园厂房接通直接输送氢气的管道，通过为企业提供快捷高效的用地服务，吸引大量高新企业入驻，创造了“当年投用、当年去化、当年投产”的临港速度。

  松江区G60佘山智造园吸引金凤凰的手段与“生命蓝湾”有异曲同工之妙，也是针对先进制造业对现代厂房、特种厂房的急迫需求，因地制宜建设高标准厂房，但入驻企业的用地成本却不高。该园区将高税收与低租金联动，与入驻企业签订“租税联动协议”，即企业每租赁1000平方米厂房，需纳税100万元，将租金与企业对地方经济的贡献挂钩。

  德资企业冯阿登纳研发人员在佘山智造园工作。

  企业纳税能力越强，扩产成本越低，吸引了很多对高品质厂房有迫切需求的优质企业。德资企业冯阿登纳跑遍沪上多个园区，最终在佘山智造园租到了层高达10米以上的厂房。入驻园区仅半年，冯阿登纳就纳税4500万元，企业扩大产能的意愿强烈。

  2024年年底，在全市低效产业用地盘活处置现场推进会上，陈吉宁强调，把盘活产业用地作为推动产业转型升级、促进园区集约化规划、培育发展新质生产力的先手棋和突破口，更好服务上海高质量发展和现代化建设。

  对低效产业用地来说，“盘”是技术方法，“活”才是行动目标。今年1月，《上海市产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动2025年度实施方案》印发，提出了全年低效产业用地盘活处置面积不少于30平方公里的新目标。该方案提出的10项具体工作任务中包括健全产业用地“两评估”政策机制、优化产业用地全生命周期管理和服务、加大产业用地提质增效力度，以及结合重点区域转型盘整出大块、连片且具备开发潜力的战略空间，持续提升盘活处置工作质量等内容，突出强调了做好盘活处置“下半篇”文章的工作要求。

  春节后的首个工作日，上海局印发《关于支持工业经济发展加强规划资源要素保障的指导意见（2025版）》，在总规统领的要求下，提出了落实“规储供用”一体化土地储备新机制，制定产业用地综合价值评估实施细则，降低企业用地成本，实施适应市场需要的资源配置方式等资源统筹举措，进一步强化产业用地要素保障，再次向社会展示了上海惠企利民、推动创新发展的决心和魄力。

  产业用地高质量利用是一场政府管理与市场发展的双向奔赴。上海积极作为，攻坚破题，打破土地资源紧缺对产业发展的束缚，用制度创新开辟了土地资源高效利用的实践样本，既为超大城市高质量发展提供了新解法，也为全国新型工业化转型发展输出了可复制的改革经验。