何以5.6%——从“先、稳、活”3个关键字看上海经济“半年报”背后的自然资源动能

2026-08-11 自然资源部

  近日，上海经济“半年报”出炉：全市上半年实现地区生产总值27886.63亿元，同比增长5.6%，跑赢全国平均水平，增速位列全国前三，经济稳中有进、向新向优。

  浦江两岸从不缺少振奋人心的故事。这份亮眼的答卷，是上海乃至全国经济韧性、发展活力的集中体现，彰显了“经济大省挑大梁”的责任担当。

  今年3月，《自然资源部国家林业和草原局关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（以下简称38号文）印发，一系列新政与上海的发展实践相结合，为高质量发展注入了强劲动能。

  规划的远瞻先行、产业空间的高效利用、乡村发展的向新求活，释放出源源不断的动力，推动着这座超大城市阔步前行。

“先”在规划：先行先试绘就空间蓝图

  长江入海口，内蒙古库布齐沙漠基地送电上海工程（即蒙电入沪工程）的关键节点受端配套过江工程已于今年7月30日破土动工。

  “过江工程项目今年3月份启动申报，没想到夏天就能开工，这个速度太让人惊喜了！”国网上海市电力公司特高压办公室主管黄风华深有感触。

  重大项目高效率保障的背后，是规划先行铺就的“高速路”：上海在对《上海市城市总体规划（2017—2035年）》（以下简称“上海2035”总规）进行动态维护时，与“十五五”规划纲要中明确的能源、交通、水利等重大项目进行全面衔接和空间落图，并将其纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

  “从规划层面进行动态维护，我们可以一揽子解决一类问题。”上海市规划和自然资源局总规处副处长戈壁青解释道。

  “规划先行、一体设计，加之审批阶段的联动审批、分段审批等创新和部门协同、提前服务，重大项目的供地效率显著提高。”上海局市政处处长吴川介绍，“蒙电入沪”项目的用林、用地、用海需求正是在这次审批制度创新中得到了保障。

  38号文提出要建立国土空间规划动态维护机制。在部包片服务机制的推动下，今年7月，上海在全国率先完成了省级国土空间总体规划的实施评估和动态维护，为上海加快建设国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心，全面提升城市能级和全球竞争力提供了空间规划保障，也为建立全国国土空间规划定期评估和动态维护机制提供了经验借鉴。

  “上海2035”总规于2017年12月由国务院批复。2017年以来，习近平总书记多次考察上海。上海被赋予一系列新战略新使命，包括长三角一体化发展上升为国家战略、上海（长三角）国际科技创新中心建设、人工智能发展等。

  上海市人民政府副秘书长，上海市规划和自然资源局党组书记、局长张玉鑫表示，“上海2035”总规评估和动态维护深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，把党中央赋予的使命任务充分体现到重点领域、重要区域、重大工程规划布局中，在空间格局中强化了区域协同，深化了“上海大都市圈”概念，以通勤生活圈、同城功能圈、产业协作圈3个圈层推动长三角更高质量一体化发展。同时，对新质生产力发展、创新链产业链融合、六张网建设、人工智能赋能城市空间治理等前沿领域进行了布局。

  通过此次对“上海2035”总规动态维护，上海实现了国土空间规划“三区三线”的同步优化。

  “不仅要实现‘上海2035’总规确定的目标指标，更要保障重点区域、重大项目落地实施。”戈壁青介绍了优化背后的“玄机”。

  此次动态维护对城镇开发边界布局进行了局部正向优化，调整后的增量空间全部精准投放到浦东引领区、自贸区临港新片区等服务支撑重大战略实施的关键区域。这些区域正是上海今年上半年经济增长的重要引擎，承担着制度型开放和新兴产业集聚的核心功能。

  值得一提的是，此次动态维护深化了陆海统筹。这是上海加快建设中国特色海洋强国建设引领区的关键一步。

  据介绍，2017年批复的“上海2035”总规重点关注陆域区域。此次维护将已批复的上海市海岸带及海洋空间规划整合进来，规划范围覆盖上海市行政辖区内陆域和市管海域全域。

  当海洋被郑重写入城市发展蓝图，未来上海获得了更广阔的战略空间，将在服务国家海洋强国战略中体现更大担当。

“稳”在工业：保量控价固好“压舱石”

  浦东张江，数台大型机械设备同时工作的轰鸣，奏响了重大工程建设的序章。

  据项目负责人陆林军介绍，未来重点科技创新产业将在此集聚，为重大产业项目入驻做好准备。

  该项目因产业工艺、集约布局需要，选址紧邻城镇开发边界，并涉及耕地保护空间。上海局成立专项工作组，持续提升产业服务质效，打通“规储供用”全链条，精准适配产业项目用地规模、管控指标及配套设施，为项目落地提供了高效、定制化的用地保障。

  但记者不免疑惑，重大项目怎么会是“有地就能建”那么简单。

  作为全国最先进入存量时代的超大城市，上海设定了2035年建设用地总规模不超过3200平方公里的用地“天花板”。2025年年底仅余约60平方公里净增空间，同时又要对重大产业项目应保尽保。

  面对空间之窘，上海将盘活存量作为破局之钥。上海依托全域纳入自然资源部低效用地再开发试点，开展“两评估、一清单、一盘活”专项行动，构建以“保量控价”为牵引的产业用地全周期价值管理体系，全面提升资源配置效率。

  “用零碎的布头，置换出一块完整的大衣料子。”上海的“保量”，主要来自“存量和减量”——既严控数量的增长，也在优化用地布局上下足功夫。

  上海对产业用地进行精准“画像”，通过综合绩效评估，列出低效用地清单，将开发边界外低效建设用地的减量复垦，与开发边界内新增建设用地的供给形成挂钩关系，同时盘活零散低效用地空间，促进建设用地向高效地区集中，让土地利用更加节约集约。

  在浦东张江重大产业项目的筹备阶段，上海通过低效产业用地盘活，释放零散空间，辗转腾挪之下，迅速“拼”出了项目所需产业地块，并在祝桥镇“补”上了集中连片的优质耕地，项目得以及时落地。

  “利用低效用地盘活相关政策‘工具箱’，园区已经盘活了2500多亩低效用地。”莘庄工业区规划和土地管理所书记潘颖向记者介绍。

  园区中的商业火箭研发大楼就来自一次成功的“腾笼换鸟”：大楼所在地块原本属于另一家企业，十年前，企业资金链断裂，新建的办公楼未投入过生产。在产业用地综合绩效评估中，该地块被判定为低效。园区对该地块进行了回购，并出租给中国航天科技集团商业火箭有限公司作为研发大楼。如今，大楼与周边的配套标准厂房、员工宿舍都已投入使用，不少上下游产业也计划搬入。

  今年，闵行莘庄工业区拟打造覆盖研发、制造、发射、运营、应用全链条的商业航天产业集群，力争到2027年产业规模达到1000亿元左右。商业火箭公司的引入，链主企业的带动，成了这一布局中的一招妙棋。

  据统计，近3年，上海共盘活低效产业用地90平方公里，相当于长宁、静安两个中心城区面积总和，工业用地地均产值由67.78亿元/平方公里提升至69.77亿元/平方公里。盘活土地大部分服务于先进制造业，为商业火箭、高端装备等国家战略项目提供要素保障。

  控价则主要通过3个层面实现：储备环节，通过综合价值评估，将收储成本控制在合理区间；出让环节，加强工业用地基准地价对出让价格的引导；转让环节，强化二级市场监管，严控价格浮动区间，防止“炒作”工业用地。

  让“工业姓工、产业姓产”，上海坚持产业用地生产资料属性，以基准地价牵引产业用地全周期价值管理，真金白银为实体经济减负。

  保量与控价并行，确保了工业用地供给的稳定性与安全性。今年上半年，上海规上工业增加值同比增长5.7%，其中人工智能、集成电路、生物医药三大先导产业制造业产值同比增长14.5%。

  上海工业的“骨架”愈发硬朗，“压舱石”的分量愈显厚重。

“活”在乡村：创新供地引来源头活水

  一个“点”撬动一片田野，菜篮子里“长”出新质生产力。

  在位于崇明岛的东禾九谷稻米文化园里，一粒米是景观，是技术，也是故事：从育秧到播种再到加工，工业化流程重构了农业生产模式，每一袋米都质量优、可追溯；稻田连同配套景观设施、民宿，构成了都市人周末远离城市喧嚣的度假目的地……食物变为故事，故事产生品牌附加值，成为乡村振兴的新动能。

  稻田之中如何建起一座文化园？这得益于上海的“点状供地”探索。

  所谓“点状供地”，是指根据乡村产业项目的用地特征，采取建设用地和非建设用地组合供应，建设地块以点状分散的形式布局，服务农产品的加工延链、科技研发等，既解决了社会资本入乡的用地难题，也能最大化保持乡村的原始风貌。

  “有了地我们扩大投入就更有信心。”企业经营者葛蓝天告诉记者。

  “点状供地”的探索，也为村庄发展引来一股活水。“周边村庄空心化严重，因此我们与企业合作的条件是企业要盘活村集体建设用地。”崇明区规划和自然资源局办公室主任周兴结介绍。

  东禾九谷承租了所在村庄废置的宅基地、乡村小学等，改造建成特色民宿，每年给村里带来宅基地、土地租金收益约450万元，提供用工岗位30余个。

  2024年，上海印发《关于加强农业现代化发展推进农业生产配套“点状供地”工作的实施意见》，精准助力城乡要素流动、乡村产业融合发展。

  “在我们的植物工厂里，农产品产量比田地里更高！”郑雪平向记者介绍。他经营的上海荣美农业科技有限公司，生产的鹿茸菇占上海本地产鹿茸菇的90%。

  走进143亩的金山厂区，记者惊奇地看到，在一排排钢结构的厂房中，一罐罐蘑菇培养基正如工业制成品一般，在流水线上由自动化设备进行机器选育，再送入出菇车间，在精确调控的温度湿度环境中生长。

  据介绍，项目之所以能落地上海，得益于当地对设施农用地的创新管理：厂区的农业生产设施用地按照设施农用地管理，其产出则享受农产品的税收优惠。

  不只是蘑菇，楼房养羊、楼房养猪、自动化蔬菜大棚……在上海，设施农用地不断给人新的惊喜。其中，廊下镇作为上海首个国家现代农业产业园，表现尤其亮眼。2025年，廊下镇农业产值位居金山区第一。

  该镇建成连片“标准地”，为现代农业精准供地，落地松林楼房养猪项目，在102亩土地上实现年出栏8万头，较传统养殖模式节约土地超80%。同时，形成了“猪—沼—蔬+绿色能源”生态闭环，年产沼气发电360万度，年减排二氧化碳约2万吨，实现土地集约与低碳减排双重效益。

  “传统农业种植的发展‘天花板’比较低，当我们引入工业化的理念，一切都不同了。”金山区现代农业园区办公室主任李叶对设施农用地的发展充满期待。

  资源有限，但资源的潜力无限。规划先一步布局，发展就少一时等待；工业多一分稳健，经济就多一分成色；乡村增一丝活力，振兴就多一份底气。

  先、稳、活，3个关键字背后的自然资源动能，是对“何以5.6%”之问最有力的回答。

政策沉下去，效能提上来

  上海上半年地区生产总值5.6%的增长，既是经济韧性的体现，也是深化部省（市）合作的生动注脚。

  破解“项目等地”之困。在部蹲点工作组指导下，上海以流程最简、用时最短的方案，完成重大项目“三区三线”优化，政策红利转化为“地等项目”的实效。

  撬动“空间布局”之变。在工作组指导下，上海依托低效用地再开发试点，以“保量控价”为牵引，促使产业用地从“低效零散”到“向新集聚”，让更多土地长出新质生产力。

  打通“乡村供地”之脉。部支持上海全市域开展全域土地综合整治，优化乡村空间布局，郊野空间整体性提质增效，适配乡村发展新需求。上海推出“点状供地”新政，三产融合项目实现多元用地供给。

  政策创新与地方实践同频共振，部省（市）合作正以制度之力，把自然资源动能转化为高质量发展势能。上海的实践表明，政策沉下去，效能提上来；服务靠前一步，发展就快人一筹。这既是一份“半年考”的答卷，更是一声“再出发”的号角。