“生态文明·可持续发展的国土空间蓝图”主题论坛专家发言（精简版） 发布日期：2023-12-13
“生态文明·可持续发展的国土空间蓝图”主题论坛专家发言（精简版）
2023-12-13 i自然全媒体
编 者 按
12月4日下午，首届自然资源与生态文明论坛举办“生态文明·可持续发展的国土空间蓝图”主题论坛。主题论坛包括“主旨报告”和“地方实践座谈”两个阶段。与会嘉宾围绕人与自然和谐共生的现代化建设目标，聚焦落实主体功能区战略、深化“多规合一”改革、科学谋划国土空间开发保护格局、健全国土空间用途管制制度、形成高质量发展的国土空间布局和支撑体系等进行研讨。在第二阶段的交流发言环节，与会专家分别对上海、浙江、广东深圳和江苏南京等地分享的实践经验进行现场点评和探讨。
《中国自然资源报》特摘编主题发言如下，以飨读者。
规划引领国土空间布局更加有序
张 兵
自然资源部国土空间规划局局长
党中央、国务院高度重视国土空间规划工作。习近平总书记指出，“国土是生态文明建设的空间载体。从大的方面统筹谋划，搞好顶层设计，首先要把国土空间开发格局设计好。”2018年，党中央、国务院作出“多规合一”改革部署，将原分属不同部门的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等职责统一整合到自然资源部，由其负责建立国土空间规划体系并监督实施。
通过五年的不懈努力，国土空间规划体系顶层设计圆满完成。首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》印发实施，“三区三线”成果高标准划定，“五级三类”国土空间规划编制取得重要进展；上下贯通的全国国土空间规划“一张图”基本建成，国土空间法律和制度体系建设、技术标准体系建设加速推进；国土空间规划和自然资源管理政策实现有机衔接，行业管理逐步理顺、学科和人才队伍建设持续加强，总体形成全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系。
下一步国土空间规划工作，将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，紧紧围绕国家发展大局，落实国家重大战略，引导国土空间布局更加有序；完善国土空间规划编制审批体系，推动国土空间开发保护“一张蓝图”落地见效；全面加强国土空间规划监督实施，实现规划执行更加有力；加快推进国土空间治理数字化转型，促进空间治理更加有效；深化国土空间规划理论和技术创新，实现从业队伍更加融合。
推动时空信息与规划治理深度融合
陈 军
中国工程院院士，自然资源部国家基础地理信息中心教授、自然资源智库指导委员会委员
自然资源要素保障和高质量时空信息保障是自然资源工作的两大重要抓手。目前，自然资源领域测绘、调查、监测业务众多，但信息资源碎片化、数据保障难以实时化等问题突出，尚难以全面覆盖自然资源—资产—资本三大板块，亟须提升高品质时空信息供给能力，形成覆盖全面、更新及时、适于分析的国土空间高质量信息资源。国土空间的数字化发展与应用，是地理空间和自然资源信息的巨大信息工程，应按照国土空间“一盘棋”的思路，统筹协调各项数字化发展与应用。
其中，实景三维中国建设是将多维现实世界的自然和人文现象立体结构与表观数字化，形成实景三维信息产品与数字空间。实景三维中国的总体技术架构，主要由数据产品体系、数智技术体系、服务赋能体系组成，以基础设施和政策法规为支撑保障，向国家数字化发展和自然资源管理提供服务应用，是新一代国家基础地理信息系统和新型时空基础信息设施。
我们应准确把握时代需求，加强学科交叉和数智化创新，推动以实景三维为代表的时空信息与国土空间规划治理的深度融合，构建国土空间数字化治理体系，为美丽中国建设和高质量发展作出应有贡献。
实现主体功能区战略精准落地
樊 杰
第十四届全国政协常委，中国科学院科技战略咨询研究院学术委员会主任
主体功能区战略是我国经济发展和生态环境保护的大战略。基于资源环境承载力、发挥各地在“一盘棋”下的比较优势，形成功能清晰、结构有序的国土空间开发保护格局等理念，与区域协调发展的内涵高度一致。区域协调发展强调区域经济发展均衡和基本公共服务均等内涵，为主体功能区精准落地配套政策提供了依据。
面向中国式现代化，主体功能区战略要贯彻习近平总书记关于“以高品质生态环境支撑高质量发展”的指示要求，深化落实主体功能区战略，着力促进区域城乡协调发展。
——实现主体功能区的综合布局，推动主体功能区战略与区域协调发展战略、区域重大战略、新型城镇化战略等重大战略衔接，发挥主体功能区在构建新发展格局中的基础性作用。
——城市化地区要培育科技创新和新质生产力布局的新主体功能，增强城市化地区吸纳经济和人口的综合承载力，扭转人口集聚滞后于经济集聚的态势，形成经济和人口同步集聚，在集聚中实现区域均衡。
——建立政府采购、市场交易、生态补偿、社会责任等多维政策体系，实现生态产品价值化和农产品增值化，为重点生态功能区和农产品主产区营造造血功能，带动欠发达地区的经济发展。
——在原有三类主体功能分类基础上，通过重点布局绿能生产基地、战略性矿产资源勘探开发和保护基地、大旅游和现代生物产业生产基地，培育新的复合功能，实现资源优势转换为经济优势，践行绿水青山就是金山银山的理念。
加快建立自然保护地体系
唐小平
国家公园研究院院长、教授级高工
建设美丽中国是全面建设社会主义现代化国家的重要目标。自然保护地作为中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在建设人与自然和谐共生现代化中起到关键作用。我国经过近70年的努力，已建立了数量众多、类型丰富、功能多样的各级各类自然保护地，但仍然存在重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等问题。
自然保护地是由政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域。保护自然、服务人民、永续发展是自然保护地的三大理念。在全面建设美丽中国的新阶段，应该按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，创新自然保护地管理体制机制，实施自然保护地统一设置、分类保护、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统纳入国家公园体系，优先布局建设国家公园；稳妥推进自然保护地整合优化，将保护空缺的自然保护关键区域逐步规划纳入保护地体系，在生态保护修复制度、统筹保护与绿色发展、支撑保障能力等方面集中发力，加快建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的，以国家公园为主体的自然保护地体系，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。
完善中国特有的人文自然生态系统
王向荣
北京林业大学园林学院教授
中国人很早就开始建造各种水利设施，力求改造自然水环境，控制自然水文，为农业生产提供灌溉用水，也为不同地区之间的交通运输提供便利，于是在国土上逐渐形成了人工与自然结合的规模宏大的水系网络。这张水网支撑了农业生产，保证了中国在地理与自然条件并不优越且耕地有限的情况下养育了大量人口；这张水网也是环境的支撑系统，减少了水害的压力，减弱了水害的强度，使得国土更具有弹性。
中国人在农耕文明中积累的梳理土地的经验，也是城镇空间营建的基本准则。农业生产支撑系统，实际上也是城市的环境支撑系统，这一系统塑造了中国城市的空间结构和景观特征，体现着地区的历史和过往岁月中人工营造与自然的关系。
人文自然生态系统指人类为了生产生活需求，对自然施加影响和改造，形成既满足人类合理的生存方式又保证自然生态可持续、人类影响与自然过程相互适应的生态系统。千百年来，勤劳质朴的中国人不断梳理土地，重新塑造了国土景观，形成了中国特有的人文自然生态系统，支撑着国土的生产、生活和生态安全。
今天，面对人工建造范围越来越广、对自然影响和干预程度越来越强的现实，在环境支撑系统的功能已经弱化甚至消失的情况下，中国需要建立起一个具有弹性和可持续的环境支撑系统，来协调人工与自然之间的平衡关系，维护国土与城市的安全，同时将这一系统转变为具有人文精神的、诗意的风景。
健全国土空间用途管制制度
赵毓芳
自然资源部国土空间用途管制司司长
经过10年努力，国土空间用途管制实现了从无到有、从土地到空间的历史性突破，覆盖城镇、农业、生态空间的全域全要素全流程用途管制制度体系初步形成。我们认为，从落实生命共同体理念、促进经济社会全面发展绿色转型、推进美丽中国建设的三个维度来看，统一实施国土空间用途管制是落实生态文明建设的重要手段、路径和抓手，用途管制要进一步找准定位、认真履职。
过去10年，我们探索生态空间用途管制试点，将用途管制扩大到所有国土空间，为划定全国生态保护红线、制定管制规则提供实践基础；开展长江经济带国土空间用途管制和纠错机制试点，加强长江岸线保护；开展大运河核心监管区用途管制，加强自然生态环境和传统历史风貌保护。我们完善了运行体系、搭建了技术体系、创新了监督体系，用途管制框架体系、管制规则持续健全。
过去10年，我们在城市实行“增存挂钩”，在农村实行“增减挂钩”，在基础设施建设中探索全过程节约集约用地，通过推动土地利用方式转变，促进绿色低碳发展。
过去10年，我们改革土地利用计划方式、用地审批制度，连续出台自然资源要素保障政策，制定了一批城乡用途管制政策，强化自然资源要素保障，服务支撑高质量发展。
面向未来，国土空间用途管制还需要在基础理论、标准规范和政策实务等方面进一步深化理论研究，需要在法律制度、运行制度和监督制度等方面进一步健全制度，需要进一步创新用途管制技术应用、加快数字化转型。
国土空间规划助力区域高质量发展
许 健
上海市规划和自然资源局副局长
建设长三角生态绿色一体化发展示范区，是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。在自然资源部的关心指导下，在沪苏浙两省一市的共同努力下，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2025年）》（以下简称“示范区总规”）于2023年2月获得国务院批复。
这是国内首个跨省域共同编制报国务院审批的国土空间规划，是党中央、国务院颁布实施《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》并印发《全国国土空间规划纲要（2021-2035年）》后，国内首个由国务院正式批复的国土空间规划，也是党的二十大以来国内首个由国务院批复实施的国土空间规划。示范区规划全面贯彻落实国家战略，体现了引领性；落实生态绿色新理念，体现了集成性；强化人居品质为先，体现了示范性；建立跨界空间治理新机制，体现了实施性；构建了新江南文化新空间，体现了多样性；落实“开门做规划”要求，体现了协同性。
示范区国土空间“一张蓝图”已经绘就，沪苏浙三地将在自然资源部等国家部委的指导下，依托理事会、执委会工作平台，大力推进示范区规划建设，将示范区总规描绘的美好蓝图尽快转化为“施工图”“实景画”。近期，主要抓好“1+3”集中示范，即在两省一市交界35平方公里区域内共建水乡客厅，以及打造青浦西岑科创中心、吴江高铁科创新城、嘉善片区祥符荡创新中心等三处示范片区。
数字赋能国土空间规划实施的浙江路径
顾 浩
浙江省自然资源厅一级巡视员
国土空间治理体系是国家治理体系的重要组成部分。近年来，浙江省发挥数字化优势，率先开展国土空间整体智治省域样板建设，探索出以国土空间规划体系为主体，以全域综合整治为规划实施路径，以省域空间治理数字化平台为支撑的“一体两翼”浙江路径，释放更多产出，更好地保障人民生活。
一是运用数字化思维，构建“以空间规划为引领、空间保护为前提、空间利用为重点、空间安全为保障”的核心业务逻辑，通过“空间数字化、数字可视化、治理智能化、协同网络化”，实现对空间资源“精准分析、整体优化、依法保护、高效利用、科学治理”。浙江省域空间治理数字化平台可为全省340多个应用提供全面、权威、精准的“底图、底数、底线”和智能工具，累计提供1200个空间数据服务、295个空间计算分析组件接口。
二是运用数字化理念，打造融合多级多尺度、统筹全域全要素、贯穿全周期的空间底座，形成国土治理业务一条链，全面提升省域空间治理的数智能力。
三是运用数字化方法，探索“项目谋划、立项审批、实施管理、竣工验收、后期管护”全过程管理模式，为有序推进全域土地综合整治工作奠定基础。
浙江省将坚持数字化赋能，找准空间治理方位目标，为奋力谱写中国式现代化浙江篇章提供支撑。
规划引领助推“三大工程”建设
丁 强
广东省深圳市规划和自然资源局副局长
加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，是党中央、国务院保障和改善民生、扩大内需和有效投资、推动城市高质量发展的重大举措。深圳立足自然资源部门“两统一”职责，深化“多规合一”改革，充分发挥国土空间规划在资源配置、资产管理和城市治理中的作用，以国土空间总体规划为统领，以存量低效用地再开发为主要路径，助推“三大工程”建设，努力打造宜居、韧性、智慧城市。
一是切实落实存量低效用地再开发和增加居住空间的要求，推动城中村改造与城市发展融合，通过拆除新建和整治提升（含拆整结合）实施城中村改造，合理疏解人口，强化政府主体责任，完善政策“工具箱”，建立长效机制，促进空间提质增效。
二是在系统构建全市应急疏散救援空间体系的基础上，加强需求预测和资源整合，统筹做好“平急两用”基础设施布局，加强政策指导和项目协调，充分发挥市场机制作用，探索建设运营新模式。
三是针对深圳当前住房的主要问题，加强国土空间规划指导，明确居住空间保障规模、优化住房供应结构、提高人均住房面积、制定近期居住用地供应等目标，合理引导保障性住房建设布局，多方面拓宽供应渠道。
以问题为导向推进详细规划改革创新
叶 斌
江苏省南京市人大常委会副秘书长
上世纪90年代后建立的控制性详细规划制度，以及原土地利用规划和相关的用途管制制度在快速城市化阶段曾发挥了重要作用。但基于国土空间规划制度改革和提高治理能力和水平的时代要求，原有的制度急需转型、完善。《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》为近期全国详细规划工作提供了指导，但从进一步适应高质量发展要求、提高治理能力和治理水平的角度，还需要以问题为导向不断改革创新，完善详细规划制度。
本人从地方实践的角度，尝试从详细规划的定义、详细规划在自然资源管理业务链中和其他相关业务的关系、详细规划在空间规划管理中的地位与作用、详细规划编制的约束条件、作为公共政策和社会契约的详细规划内容和成果形式、详细规划执行规则、详细规划与城市设计的关系、如何纳入国土空间“一张图”、如何动态维护详细规划成果库、适应城市更新要求的详细规划执行规则特例以及乡村地区的详细规划等11个方面，进行阐释和分析。
本人建议以更系统的观点、更综合的方法，统筹考虑详细规划作为公共政策和技术工具双重属性特点，实施城乡全域详细规划覆盖（或在实施中动态覆盖），建立图则管理和制度管理相结合的管制模式，以开放的态度探索系统改革，完善详细规划编制实施制度，实现详细规划的转型再造。