加强国土空间用途管制，严守耕地保护红线

2022-06-25 市规划资源局

仓廪实，天下安。习近平总书记强调粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子，是人类社会永续发展的根基。长期以来，党中央、国务院始终高度重视耕地保护工作，近年以来更是明确要采取“长牙齿”的硬措施，严格耕地用途管制，坚决制止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”，严守18亿亩耕地保护红线。上海作为超大城市，人地矛盾突出，耕地资源有限且零星破碎，基于资源禀赋及经济社会发展需求，耕地需承载农业生产、生态保育、景观休闲、文化教育等多重功能，尤其在疫情防控期间，更是承担着全市人民的农产品保供功能。如何协调城乡建设、生态建设等与耕地保护之间的关系？如何在严格保护耕地数量、质量的前提下充分发挥耕地的多重功能？多年来，上海通过划示锁定耕地保护空间、国土空间用途管制、土地综合整治，探索出了一条具有大都市特色的耕地保护之路。

科学划定耕地保护空间，实现应保尽保

根据第三次全国国土调查，到2020年底全市现状耕地面积为243万亩，数量极其有限，质量集中在5-7等，布局集中在远郊，近郊分布相对较少。本市始终高度重视耕地保护工作，按照《上海市城市总体规划（2017—2035年）》确定的耕地和永久基本农田保护目标，统筹安排城镇、农业、生态空间，坚持保护优先、底线约束、提质调优的基本原则，建立了“永久基本农田——永久基本农田储备地块——规划耕地保护空间”的耕地分级保护体系，并按照国家关于“三区三线”划定的工作要求，在国土空间规划体系中层层落实、精确落地，实现耕地数量、空间双锁定，带位置逐级下达耕保任务，做到应保尽保。

疫情严峻期间，耕地资源的利用优势充分体现，发挥了保生产、保供应的重要作用。崇明区三星镇市级土地整治项目区内的上海某粮食种植专业合作社种植基地，趁着水稻“空档期”，选取了560亩土地迅速抢种蔬菜，以种植上海市民喜爱的小青菜、杭白菜等速生型绿叶菜，一定程度上缓解了疫情期间市民的餐桌需求。奉贤区庄行镇市级土地整治项目（二期）所在区域范围内的上海某果蔬种植专业合作社在疫情期间平均每日保障供应蔬菜3吨、鸡1000只、鸡蛋1吨（约670份，每份30个），大米5吨，鸽子400只。

大力开展土地整治，积极推进耕地增量提质

近年来，本市立足资源环境紧约束实际，以土地资源利用方式转型助推经济社会高质量发展。2010年至今，积极推进市级土地综合整治、低效建设用地减量化、农用地整理等各类土地整治，多渠道补充耕地超过33万亩。特别是，2014年以来累计完成低效建设用地减量复垦超90平方公里，不仅有效增加了耕地面积和生态用地面积，而且调整优化了城乡用地结构布局，提高了土地利用效益。全市17个市级土地综合整治项目，提升了乡村生产生活生态品质，改善了乡村面貌。2022年，本市印发《关于实施全域土地综合整治的意见》，探索在全域范围内实施田水路林村厂综合整治，优化乡村空间布局，提升新时代超大城市乡村发展能级和人居环境品质，助力乡村全面振兴。

8个以农用地尤其是耕地为主要基底的郊野公园，以土地整治为平台，充分发挥耕地景观生态、农耕文化教育等多元功能。不仅锚固了全市重要生态空间节点，而且更好地满足了广大市民休闲游憩需求。正在推进的郊野公园功能提升三年行动计划（2021-2023年），更是使得郊野公园正在从市民休闲的“新去处”向“好去处”迈进。此外，上海通过农用地整治、高标准农田建设、农业综合开发等方式，不断改善农田基础设施条件，在耕地保护、生态文明建设、促进区域发展等方面都取得了显著成效。

加强国土空间用途管制，严格耕地“占补平衡”“进出平衡”管理

为强化耕地和永久基本农田保护，2020年上海在全国率先研究形成全域全要素全过程国土空间用途管制政策，印发《关于本市实施国土空间用途管制 加强耕地保护的若干意见》和《本市国土空间用途管制实施细则（试行）》，建立了以全域覆盖的国土空间规划为基础，以全要素自然资源为管制对象，以审批、核准、备案、监测监管等为管制手段，全域、全要素、全过程的国土空间用途管制管理模式。将原来主要管控建设占用耕地和永久基本农田拓展到更全面的地类要素，严格规范耕地“占补平衡”和“进出平衡”，为确保严守规划明确的耕地和永久基本农田保护红线提供了有力抓手和制度保障。市规划资源局、市农业农村委、市绿化市容局、市水务局等部门，协同配合，通力合作，指导各区严格落实耕地用途管制，努力构建耕地保护共同责任机制。

当前，为应对百年变局和世纪疫情，推动经济社会平稳健康发展，党中央国务院明确要求要牢牢守住国家粮食安全底线，坚决守住18亿亩耕地保护红线不动摇。对上海而言，耕地数量极其有限且后备资源严重不足，各类用地矛盾依然突出，立足新时期，面临新形势，必须坚持节约集约用地，严守耕地保护红线，根据自身资源禀赋及多功能价值目标导向，持续大力推进全域土地综合整治，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控耕地“非粮化”，落实耕地保护党政同责，努力走出一条具有上海特色的大都市区耕地数量、质量、生态、景观、人文“五位一体”的保护之路。

附：典型案例

案例一：崇明区三星镇市级土地整治项目

项目位于崇明区三星镇协进村，东依岔春港河、南部为张家港河、西邻白港、北靠三星中学横河。项目区总面积405.85公顷，整治区面积378.44公顷，项目实施后预计可新增耕地约12.92公顷，新增耕地率3.41%。项目估算总投资为11302.67万元。该项目于2020年4月立项。

今年疫情期间，位于项目区内的上海臻岛禾粮食种植专业合作社种植基地，积极响应政府号召，趁着水稻“空档期”，选取了560亩土地迅速抢种蔬菜，以种植上海市民喜爱的小青菜、杭白菜等速生型绿叶菜为主，“火力全开”，确保蔬菜尽快上市，一定程度上缓解了疫情期间市民的餐桌需求。上海耕地保障应急农产品和粮食生产的作用凸显。

案例二：奉贤区庄行镇市级土地整治项目（二期）

项目位于奉贤区庄行镇渔沥村，项目区总规模366公顷,预计新增耕地13.5公顷，新增耕地率为3.68%。项目区总投资9554万元。该项目于2020年4月立项。

今年疫情期间，位于项目区内的上海金源果蔬种植专业合作社平均每日保障供应蔬菜3吨、鸡1000只、鸡蛋1吨（约670份，每份30个），大米5吨，鸽子400只。同时，该基地还帮助周边小农户，将疫情期间因物流受阻而滞销的新鲜蔬菜统一包装，集中销售给庄行镇“满天星”便民服务超市，供应给居民和企业，既满足了保供应的需求又提高了小农户的经济收入。

案例三：金山区廊下镇市级土地整治项目（二期）

项目总体位于廊下镇西部，共涉及廊下镇中联村、中丰村、友好村、中民村、中华村5个行政村，项目总面积936公顷，建设规模约700公顷，预计新增耕地22公顷，新增耕地率3.13%，项目总投资34630万元。该项目于2016年11月立项，目前已完工。

2020年以来，在两批市级土地整治项目的基础上，金山区廊下镇开展了全域土地综合整治试点，通过“淘汰一批、提升一批、新增一批”进一步节约集约用地，不仅引进落实了许多优质农业企业，同时也保障了农产品保供基地的用地需求，为本次疫情防控期间老百姓的“三个袋子”（“米袋子”“菜篮子”“肉盘子”）装得满、提得稳做出了巨大贡献。

据统计，自今年3月份以来，廊下镇不仅确保了自身需求，还向兄弟街镇、全区和全市源源不断地供应农产品，累计向本市供应粮食（含大米和面粉）320吨、蔬菜9209吨、肉类890吨、水果380吨、鲜奶5385.7吨，充分发挥了农产品基地的优势和作用，有力保障了市民对生活物资的需求。

保供基地之一的金开（上海）农业科技有限公司启动大棚内的智能化控温控湿设备，将生菜生长周期缩短三分之一，以应对近期市场需求激增的情况。公司蔬菜种植面积600余亩，每天供应市场20多吨。

廊下叮咚买菜农场（面积约700亩）按照市场和市民需求，种植上海青、杭白菜、生菜、芹菜等各种绿叶菜，每天能产出20000多份蔬菜（4月份数据）。这些蔬菜经过分拣、包装，迅速通过全程冷链送往分布在各个社区附近的前置仓里，保障好上海市民的蔬菜供应。

上海市联中食用菌合作社作为“蘑菇小镇”的龙头企业，每日为盒马鲜生增加了将近15000份双孢菇的供应。此外，该公司还为结对单位徐汇区虹梅街道、华泾镇供应了1100斤蘑菇，为封控小区较多的兄弟乡镇送去450份新鲜蘑菇。

廊下镇上海鑫博海农副产品加工有限公司、上海瑞凯伊德食品有限公司等多家食品生产企业坚持封闭生产，确保为在疫情期间奋战在第一线的抗疫人员和普通居民提供一日盒饭。其中，上海鑫博海农副产品加工有限公司还联手博海集团联合战略合作伙伴罗森，向金山区红十字会捐赠新鲜面条、三明治类、鲜食类、色拉类等产品，价值约11万元。同时，上海鑫博海农副产品加工有限公司的母公司—上海博海餐饮集团有限公司，充分发挥廊下镇作为其中央厨房和蔬菜基地的优势，为上海文广、宝钢股份、上海石化、国家电网等企业供餐，为崇明复兴馆集中收治点及金山区域集中收治点医患人员提供餐饮保障服务。

上海松林食品（集团）有限公司在金山区廓下镇农业园区新建楼房式（四层）规模化生态养猪场，猪舍由2栋并列各4层猪舍构成。猪场年出栏8万头商品肉猪，占地总面积102亩，总建筑面积58707㎡，其中：猪舍占地面积11095㎡。为应对疫情防控形势，保障市场供应，该公司利用生产链的优势，从养殖、屠宰、销售等环节做出紧急调整，全力配合和支持政府生猪稳供保价工作，坚持“平物价保供应”菜篮子守护。