沪苏浙交界处，浙江嘉善的施工许可证盖了上海青浦的印章，两地什么关系？

2024-05-24 华东局

以下文章来源于华东局 ，作者巩持平

  从空中俯瞰，沪苏浙的交界点就在太浦河。太浦河上，一座建筑初见雏形，工地旁立着一块施工铭牌，建设地址一栏，没有写道路名称，也没有地块编号，“上海市、浙江省、江苏省两省一市行政边界交会点”就是全部内容。

  这座建筑是方厅水院。去年5月18日，长三角生态绿色一体化发展示范区执委会会同上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善两区一县政府联合批复《水乡客厅国土空间详细规划》，明确水乡客厅将构建“一点、一心、三园、三区、三道、多村”的空间结构。其中，“一点”就是方厅水院。去年5月24日，方厅水院开工。

  2023年5月24日方厅水院开工。

  图纸落地，人们已能够展开想象，期待方厅水院完工后的模样——整体建筑采用四合院形制，在四角分别设置沪苏浙皖的主题展示空间，四个空间通过三座步行桥相连。“一刻钟走完沪苏浙，一天逛完沪苏浙皖。”这句长三角示范区执委会提出的广告语广为流传，也颇为贴切。

  如今，分别位于上海、江苏的上海馆、江苏馆主体结构均已完成，位于浙江的主会馆、浙江馆和安徽馆的桩基施工全部完成。北步行连廊结构合龙。计划今年10月，太浦河以北两馆三桥形象完工，整体项目明年5月全面完成。

  方厅水院的建设主体是长三角一体化示范区新发展建设公司（以下简称“长新公司”）。2021年5月27日，长新公司正式揭牌，由沪苏浙两省一市等比出资、同股同权。这家国资公司，天生自带“一体化基因”，成为冲锋在一体化前线的“排头兵”。

  一体化的发展，就是要把边缘缝合成一个整体。要缝合长三角的边缘，或许可以把正在建设的方厅水院看成第一粒纽扣，扣上这粒纽扣，“1+1+1+1＞4”的效应逐渐显现。而这一过程，长新公司的感受最为深刻。

  委托

  一张浙江嘉善的施工许可证，盖的却是上海青浦相关部门的印章，建设地址在“上海市青浦区嘉善县西塘镇钟葫村”。

  有些人不明就里，可能会产生疑问：“难道浙江嘉善划归上海青浦了？”

  上海青浦和浙江嘉善仍是两个各自独立的行政区划。这张特殊的施工许可证背后，实则是一整套一体化的机制探索。

  方厅水院是全国第一个跨域跨省的房建项目。“跨区的都很少见，谁会把一栋建筑建在两个区？不说别的，门牌号怎么放？”长新公司方厅水院项目经理江峰说。他在到示范区工作之前，一直在上海漕河泾开发区承接项目，即便经验丰富，但如何处理跨域项目遇到的各种难题，起初他也一头雾水。

  若按照地域分别走程序，就会形成三支队伍，分开建设，“彼此之间可能‘打架’”。江峰说，不同的施工单位，对团队的管理方法不同，建设节奏不同，工程建设质量也会有差异；并且，建筑一层一层盖上去，两边建设速度可能不同步，还要互相等，耽误工程进度，影响交付时间。

  跨域项目若要作为一个整体推进建设，也有不少尚待理顺的环节。

  2021年5月20日，长三角一体化示范区新发展建设有限公司正式成立。

  作为项目投资方和建设主体，长新公司应运而生。“方厅水院在项目启动之初，便有纯正的‘一体化血统’。”长新公司党委副书记、总经理朱翊元说。长新公司由两省一市按相同比例出资成立、同股同权，公司的董事长、监事长、财务总监采取“轮值”模式，经营管理团队市场化招聘组建，由江苏省、浙江省国资委委托上海市国资委监管。方厅水院是共投、共建的核心项目之一。

  方厅水院的“身份证”由示范区执委会颁发，打上三地共建的烙印。两省一市人大授权，示范区执委会会同两区一县印发《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区跨区域企业投资项目管理办法（试行）》，方厅水院项目在示范区执委会得到整体立项，并统一固定投资赋码，三地互认。

  立项之后，由谁来发施工许可证？施工许可证一般由工程所在地的行政主管部门颁发，是准予建筑工程开工的基础文件，方厅水院分属三个行政区划，牵扯到3家行政主管部门。

  协商过程中，大家从示范区打通断头路的经验上获得灵感——连接上海青浦和江苏吴江，最优方案是在元荡湖上架起一座180米长的大桥。建桥难度本身不大，可元荡桥一半在上海，一半在江苏，跨界搭桥，审批需要的材料复杂，连审批主体都找不到。

  当时，示范区执委会发挥平台优势，协调各方，元荡桥项目由苏州市委托上海市进行审批，按照最优标准报送材料，行政审批许可盖上海和苏州的两个章。

  委托模式，也许是方厅水院项目能摸着过河的“石头”。不过，“两个人是‘握手’，三个人要‘携手’，难度加倍。”长新公司前期土地部主管任国威说。

  三地坐下来谈，“携手”的意愿都很强烈，只是具体路径还不清晰。证件颁发不是“一锤子买卖”，建设过程中出了问题，找谁？“比如说，房子建在吴江，审批在青浦，两地在建筑设计、审图、施工、污染控制等方面规范不同，青浦发证是不是就得青浦监管？但青浦又不能管到吴江的地盘上。”任国威说。

  为提升效率，实现“拿地即开工”，协商期间，招标工作同步准备。三地招投标方式都不相同，若分别招标，大概率会由不同的建筑公司承接项目，和“一个”项目、“一张”许可证的理念不契合，后期管理难度也大。

  关于可能遇到的“绊脚石”，三地反复协调，挨个清理，大大小小的会开了几十场，前前后后沟通了近1个月，最终达成共识——招标同样采用“两地委托一地”的方式，由上海青浦发布招标公告；项目开工后成立联合监管专班，共同参与监管，出现问题协调解决。

  这才有了由上海青浦颁发的、地址在浙江嘉善的施工许可证，方厅水院也成为建筑跨三地、审批“一张证”的首例。  

  上海馆即将结构封顶。

  联合

  两座廊桥跨越太浦河，方厅水院形成一座连通沪苏浙的“四合院”。建桥需要涉水审批，太浦河还是连接黄浦江和太湖的主要航道，需要进行航评。

  江峰简单计算过，根据经验，要拿到太浦河上建桥的施工许可证，申报对象包括青吴嘉三地水务部门、交通部门，再加上嘉兴水利部门和太湖局等，不少于8家单位，要准备材料的繁重程度可想而知。

  按照以往模式，跨域项目的审批在三地分别进行，对于建设主体而言，“工作量以倍数级增加”。任国威说，各项手续和流程都要到青浦、吴江和嘉善各谈一次，三地都摸清楚，准备三套不一样的材料，跑至少三个窗口，盖三个章，若遇到了什么磕绊，工程进度很容易受影响。

  是否能把各方集中起来，联合审批，一次走完各地流程？一开始，任国威他们跑到相关部门，讲出想法，大家都觉得很新鲜，“还能这么干？”耐心听完方案和流程后，相关部门的态度来了个大转变：“那就这么干！”

  随着方厅水院项目推进，任国威常常发出感慨：“一体化的事情，大家都很支持。”

  示范区执委会搭平台，会同两区一县共同组建水乡客厅开发建设指挥部，常态化运作，承担统筹协调重大事项等工作，为各类细分事项的联合审批提供保障。

  比如，等到项目竣工验收时，将由三地联合对项目进行认证。“有一个非常特殊的情况，竣工验收涉及属地的监管职能，施工许可证是上海发的，但是上海馆和江苏馆没有地下建筑，所有的人防工程都在嘉善。”江峰说。经过各方协调，反复讨论，上海相关部门接受了项目的监管请求，届时，上海参照浙江的要求验收后，开具备案证书，交给嘉善，嘉善再对项目进行接收。

  “联合审图”机制也在逐步建立。建筑设计图纸在落地前，要经由权威的审图机构审定。跨域项目，如果三地分别审，标准不一样，没办法拍板。“地块绿化率、玻璃透光率、隔热建筑材料的基本要求等，这些指标都未统一。”江峰说。但是联合也有难度，各地规范不同，有的审图主体是政府部门的下设单位，有的则是市场化的、具备资质的审图公司。在其他工程项目上，政府和公司要形成联合体，很难实现。

  方厅水院项目推进中，大家选择往前迈一步。各类审图主体专业能力互相认可，形成共识，不管什么机构性质，成立专班，共同开展工作。在工程建设的大节点，大家一起开会，平时在同一群里，不停反馈交流意见。施工不是一张图的事，是一套图。假设一地提出意见，其他两地也看看；假设一地对图纸进行改动，其他两地共同决定是否可行。若遇上标准不一致的情况，原则是“就高不就低”。

  江苏馆结构封顶。

  “一体化创新，靠的就是现有跨域项目。”朱翊元说，发现并解决项目落地中的问题，由此探索建立协商与合作机制，是方厅水院建设的“隐藏目标”，也是关键任务。

  一系列探索不断以体制机制的形式固化下来，并作为一体化经验进行推广。2023年底，长三角一体化示范区发布制度创新成果典型案例，“方厅水院探索跨省域项目审批新模式”入选。

  示范区执委会、长新公司会同有关部门按照“一地牵头、互相配合、成果共享、结果互认”要求，通过三地联动，统筹统一项目建设管控要求、技术设计要点、审批流程和材料要件清单，协调三地相关部门采用“委托审批”和“联合技术审查”的方式来实现“一个文件一个章”。

  案例认为，在方厅水院项目中，初步形成涵盖立项、方案审批和监管的跨域项目“五位一体”审批新模式，包括一体化立项、一体化招标、一体化审查、一体化审批、一体化监管，发挥了“不破行政隶属、打破行政边界”的示范效应，探索了跨省域、跨行政级别组建项目推进平台的路径。

  回过头来，可复制可推广的经验成果，又能运用到水乡客厅后续的项目建设上。

  “一条浦港路要跨越吴江、延伸到上海，我们直接开会，提出委托审批，一个会开完，委托协议签好，事情很快推进下去了。”任国威说，“后续环节顺畅很多。”

  方厅水院浙江区域桩基施工已完成。

  拓荒

  城市边缘，有多远？方厅水院距离上海轨交17号线终点站东方绿舟站，还有16公里。

  长新公司和方厅水院相距不到2公里。记者去采访，因为那里太过偏远，外卖点不到连锁品牌的咖啡，打车软件叫车等不来接单司机。

  江峰家住上海市静安区，通勤距离80公里，若每天开车往返，大约需要4个小时。入职长新公司半年后，江峰从家里搬出来，在吴江汾湖租房住，开车上班只需10分钟。他算了一笔账：“车辆损耗费、油费、路费加起来，每个月在通勤路上的支出大概3600元，房租每个月2800元，还能省下来回时间。”

  “这里好多年没变过。”金泽老街上，一位老人经营理发店几十年。长新公司有几位员工各自家附近的理发店经常排队理发，他们有时会到老人的店里剪头，听老人说，那里没有商品房，区域内商业气息很淡，注定年轻人不会留下来，老人常盼着：“是不是可以搞搞发展，让更多的年轻人进来？”

  回忆起来，任国威刚加入方厅水院项目时，开发区域周边都是老村落老宅子。此前，他承接的项目大多在周边配套成熟的城区，水电煤等基础设施网络到位，而两省一市交界处，几乎是配套最薄弱的地方，市政管网都没接上。

  位于交界处的镇政府，更熟悉农业工作，聊起打造高标准农田、提升亩产量、形成地方农业品牌等，工作人员滔滔不绝，一说起开发建设，却感觉很陌生。

  随着长三角一体化上升为国家战略，沪苏浙交界处的长三角一体化发展示范区建立，发展的机会也来了，方厅水院就是城市边缘发展的标志性建筑之一。

  方厅水院北桥合龙。

  不过，发展了几年，不少老村落老宅子还在，仍能看到这片土地原生态的模样。“水乡客厅区域开发强度不大。”朱翊元说，“维持绿色生态的基底，进行低密度开发。”

  水乡客厅的规划中，蓝绿空间占比将稳定高于75%。水乡客厅整体项目所蕴含的意义，除了“缝合边界”的一体化示范，也是关于“好风景转化为好经济”的创新和探索。

  方厅水院依照绿色生态的施工标准。长三角一体化示范区不允许排放水泥浆水，工地上，所有泥浆都经过专门设备进行干化、固化，成为水泥固化体，硬得像混凝土，再统一运走处理。固化过程中产生的水可以二次利用，作为项目上的中水，用来冲洗场地等。项目建设全部采用装配式钢结构，在工厂加工好，到现场进行安装，避免焊接、切割等工艺，减少示范区内的施工污染。

  同时，方厅水院致力于打造近零碳大型公共建筑。外墙采用特殊材料达到保温隔热的效果，减少能源损耗；用光伏、水源热泵代替传统能源，清洁能源设备发电可满足整个场馆需求。

  “我们是客厅，不是要搞开发区、产业园区，客厅更多是待客、交流的地方。”朱翊元介绍，方厅水院建成后，将聚焦“一体化成果展示”“江南文化示范”“科技创新成果交流”，布局多种运营业态，一方面作为长三角地区发展成果展示平台，集中展示一体化发展成就和江南水乡文化，另一方面作为会议交流中心，服务长三角区域政府及企业峰会，辅以大型发布会、行业论坛等，全方位、多层次构建区域信息互动矩阵。

  变化正在发生。几年前，一个年轻小伙到金泽老街上开了第一家咖啡店，现在，周边咖啡店数量已经超过10家；以往，到金泽古镇闲逛，想买水都找不到几家开着的店，现在，经常能见到导游举着旗子，后面跟着团，专程来游古镇。

  住在附近的居民已经形成习惯，空闲时候，骑自行车到方厅水院建设工地上看看，再眺望省界那头的江苏和浙江，距离不再遥远。