探索土地集约节约与群众增收致富双赢 ——上海市松江区泖港镇全域土地综合整治试点

  2024年08月02日 上海市上规院城市规划设计有限公司

  引言

  《上海市松江区泖港镇全域土地综合整治试点实施方案》入选自然资源部全域土地综合整治试点首批案例，该项目也获得了2023年度上海市优秀国土空间规划设计二等奖。

  在第34个“6.25”全国土地日到来之际，自然资源部发布全域土地综合整治试点第一批典型案例，提出：上海松江案例灵活运用全域土地综合整治与集体经营性建设用地入市试点政策，将毗邻群众居住区的低效工业厂房改造为科技园，群众既能就业又能分红，土地集约节约与群众增收致富双赢。

  图 1：首批全域土地综合整治试点典型案例示意图

  （图片来源：自然资源部   i自然公众号）

  工作背景及愿景

  按照自然资源部要求，2019年全国启动全域土地综合整治试点工作，上海启动松江区泖港镇和金山区廊下镇两个全域整治试点，探索以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和历史文化保护，助推乡村全面振兴。

  松江区泖港镇位于上海市西南，黄浦江上游南岸一线，全镇郊野地区农田广袤、滨江林带绵延、村庄与河道相依，属于本市特色村落风貌保护传承专项规划中 “棋盘”意向的风貌格局，具有较好的生态基底。

  试点整治区域重点聚焦黄桥村、腰泾村、胡光村和生态涵养林片区（范家村、泖港村），总面积16.4平方公里。全域整治试点积极搭建乡村有机更新和城乡统筹发展新平台，探索富有特色的超大城市全域土地综合整治新模式，通过整体策划、整体规划、整体设计，协同实施各类乡村建设行动，实现区域空间优化、资源整合和价值提升。

  图2：试点整治区域范围示意图

  一

  主要做法及成效

  1、编制郊野单元村庄规划，协调各类用地空间布局

  通过编制郊野单元村庄规划在整镇域范围内协调各类空间资源，基于“规划—项目—资金—时序”四个层面进行有机整合，统筹安排规划管控的空间时序，高水平设计乡村建筑、公共空间，着力提升全域风貌。

  2、解决耕地碎片化问题，促进耕地集中连片

  协调推进零散农用地和生态用地整理、建设用地复垦，增加耕地数量，提升耕地质量，优化耕地布局。在全域整治试点政策的基础上，按照“永久基本农田—部管储备地块—市管储备地块—土地整备引导区”梯次补划，确保基本农田在任何时点都不减少，整治后耕地集中连片，粮食生产效率提高。

  图 3：土地综合整治前（左）后（右）航空影像图

  （通过宅基地拆旧及低效建设用地复垦，实现耕地集聚度提升）

图 4：土地综合整治后（黄桥片区）鸟瞰图

  3、推动农民相对集中居住，提高乡村生活品质

  充分考虑村民意愿，探索村内平移归并、进镇集中上楼、跨镇异地安置、自愿有偿退出等多种集中方式，激发农民集中居住的积极性。高标准规划设计平移归并居住点，切实满足居民需求。加强功能导入，实现集中居住点、公共服务设施和产业园区集中布局，形成宜居、宜业、宜游的乡村新社区。

  黄桥村老书记陈书记称：通过全域试点实现了村民村内居住回流，2019年前村内空心化严重，800人左右住在黄桥村，60岁以上老人不少都住在镇区。2024年，村内1300人左右，回流近500人，有的年轻人把松江新城的房屋出租后，住回黄桥，去新城上下班开车也很方便，居住舒适度大大提升。 

图 5：整治前（左）后（右）乡村农居点风貌实景

  图 6：农民相对集中居住点和公共服务中心

  4、联动“减量”和“盘活”，提升乡村空间质量

  泖港镇黄桥村通过政策组合拳，腾退高能耗企业，有效推动了减量化工作，实施建设用地总规模从2018年的74.4公顷净减至37.2公顷，净减量比例达50%。在建设用地减量基础上，面向农村一二三产业融合发展需要，选取布局合理、配套完善、产村（产农）融合的存量工业用地实施转型升级，合理布局新增建设用地。

  原黄桥工业园面积约9.3公顷，毗邻农民集中归并居住点，区域内以小型加工企业、村办企业为主，大部分已停产。将现状工业用地调整为产业研发用地，用地面积调整为4.6公顷。建筑面积由3.6万平方米增加至9.6万平方米，开发强度提高265%。通过集体经营性建设用地入市方式公开供应土地，2020年地块由国企与集体（镇资产公司+11个村级合作社）共同成立的资产公司获得，土地出让收入计1.2亿，其中大部分返还至镇政府用于现状企业清退成本。2023年已上缴税收约3000万元，2024年已有3家企业拟入驻，随着国企招商引资，进一步带动全镇集体经济组织发展。集体经济组织年度不小于投资额的5%，给村民世世代代留有增值资产。

  图 7：黄桥科技园镇村投资情况及运营模式示意图

  图 8：黄桥工业园区改造前和改造后对比图

  5、实施系统生态修复，提升区域环境品质

  泖港镇位于上海黄浦江水源保护区内，又在市级生态廊道上，承担着重要的城市生态安全保障功能。针对区域内6平方公里的水源涵养林，引导区域内工矿用地全部退出，协同开展水环境治理。在北部涵养林和南部农业面源污染控制区内，构建“双回路”多级循环净化系统，治理方式从单条河段整治转变为集中连片治理，治理内容从以污染源治理为主转变为生态综合治理。

  图 9：整治区域水环境修复工程示意图（整合项目）

  “十四五”期间，试点在整治区域内共统筹谋划7类17个项目，预计新增耕地29.1公顷，建设开放休闲林地160公顷，依据村民意愿实施农民相对集中居住，推进低效建设用地减量60余公顷，腾挪聚合集体经营性建设用地约68亩，形成造血机制。

  经过泖港镇的试点实践探索，初步检验了全域土地综合整治在规划统筹、空间协调、行动协同、资金整合和政策保障等方面的优势，具有整体性、系统性、高效性和可操作性等特点，符合新发展阶段超大型城市乡村振兴的实际需要。

  图 10：泖港镇全域土地综合整治项目包和布局图

  二

  经验总结及思考

  1、探索上海全域土地综合整治的技术路径

  松江区泖港镇全域土地综合整治试点在推进过程中形成了重规划、强设计、重实施、强机制的总体工作框架，为提升超大型城市郊野空间整体品质提供了系统性解决方案。通过试点探索，会同管理部门陆续出台了《上海市全域土地综合整治工作管理办法 （试行）》的通知（沪规划资源乡〔2022〕348 号）、上海市全域土地综合整治工作指引（沪规划资源乡[2022]349号）、《关于实施全域土地综合整治的意见》沪府办 [2022] 13 号等政策及技术指导文件。

  2、找准全域土地综合整治关键

  在试点中，以问题为导向，通过政策创新和精细化规划，积极解决了农民集中居住、低效建设用地减量化和产业发展等问题，同时落实了上位规划分解的耕地保护、林地建设等任务。全域土地综合整治试点在全镇乃至全区范围内配置资源要素，协调各条线建设任务，为地方关注的农民安置、公服配套和产业发展提供解决方案，强化了资金和政策支撑，探索了一条乡村规划实施路径，受到了地方政府和是泖港镇农民的好评和欢迎。

  3、创新工作模式，推动乡村地区“多师联动”

  通过法定规划、村庄设计、实施方案“三位一体”，实现规划精准落地，提升高效能治理水平。前期谋划阶段由规划师、建筑师、景观设计师、生态专家、村民代表“多师联动”共同策划设计，提升乡村美学价值、乡村面貌，满足人民群众的高品质生活需求。

  4、关注并推动试点顺利实施，助力规划图变为实景图

  按照区域发展目标，编制土地综合整治实施方案，形成全域土地综合整治行动“一张图”，促进空间、资金、时序动态平衡。协调各类建设主体，变“九龙治水”为合作共建，形成协同共治、综合施策、精准整治的乡村更新模式。使用好“永久基本农田优化调整”、“集体经营性建设用地入市”、“点状供地”等规划土地政策，以促进项目尽快落地、激发集体经济活力。配合“放管服”改革，在试点过程中探索简化管理流程、整合行政审批事项、下放管理权限，以提高项目审批效率。

  5、探索乡村产业兴旺以及乡村发展权的公平分配

  松江区被列为全国33个农村土地制度改革试点之一，较早进行了农村制度性改革，各村、镇成立了镇集体经济组织，集体资产经营权的适度集中，是整治试点中各项农田集中归并、集体土地入市、集体资产保值增值利益分配等试点实施的基础。

  通过集体土地入市，推进“黄桥工匠园”产业用地落地，是镇村级集体存量资产盘活后发展权的一个再分配。首先，规划在空间上将村庄发展空间整合在了最优区域，完成了镇域层面土地空间资源的初步分配。其次，利用制度性改革成果，对空间资源分配的未来收益进行了利益再分配（每个村的合作社、镇级的资产公司也全部参与，形成一个未来的收益的捆绑），保障了乡村振兴发展的相对公平。

  结语

  我们正处在乡村全面振兴时代的浪潮中，随着党中央进一步全面深化改革、推进中国式现代化的总体部署，各项制度深化改革的政策会进一步清晰。未来随着乡村经济、教育、医疗等方面的深化改革，乡村“绿水青山”的价值终将体现，乡村终将成为人们心中的“桃花源”。