以“减”保“增”： 上海实施低效建设用地减量化，推动高质量发展

2021-06-25 上海规划资源 

近年来，上海市根据资源环境紧约束的实际情况，在全国率先推进规划城镇开发边界外低效建设用地减量化工作。自2015年起，本市经过两轮三年行动计划，下大力气拆除复垦不符合规划且社会、经济和生态效益较差的现状建设用地（特别是198工业用地），对切实转变土地利用方式、促进土地资源节约集约利用、守住建设用地总量规模以及改善生态环境、实施生态建设等都起到了重要作用。

按照市政府要求，上海市规划资源部门会同发展改革、财政、经信、生态环境、农业农村等相关部门，研究制定一系列政策措施，通过2015-2017年、2018-2020年两轮减量化三年行动，全市累计完成低效建设用地减量化73.8平方公里并用于农业生产或生态建设，同时建立了新增建设用地与减量化相挂钩的机制。

三星土地整治项目

严守建设用地底线：减量化倒逼节约集约用地

在上海2035总规引领下，目前在全市涉农区，减量化已形成共识并取得显著成效，有效助推了“五违四必”区域环境综合治理、产业结构调整等工作，实现了土地利用方式由“以增量为主”向“以存量为主”的根本性转变。 

以往，各类建设项目落地主要使用净增建设用地，这种外延扩张的发展模式不可持续。本市在保持用地供应总量、保障发展建设需求的前提下，通过实施减量化，有效控制了建设用地规模的过快增长，守住了建设用地规模底线。如2015年全市净增建设用地约占年度用地总量的90%，到2020年净增建设用地占比不到40%，其余用地都来自于减量化产生的建设用地流量指标，实现了土地利用方式的根本性转变，也倒逼城市建设方式向内涵式发展转变。

守牢耕地保护红线：减量化缓解耕地保护压力

耕地直接关系到粮食安全问题，切实保护耕地是基本国策之一。推进减量化，强化节约集约用地，减少新增建设占用耕地需求，有效缓解了本市耕地保护压力。通过两轮减量化三年行动，全市已累计增加36.4平方公里耕地。一方面产生了新增耕地面积，支撑了本市耕地保护任务落实；另一方面产生了耕地占补平衡指标，为新建项目落地形成了有效保障。

廊下郊野公园

同时，根据《土壤污染防治法》有关规定，本市减量化地块全面落实土壤检测，根据检测结果等明确具体使用用途，宜农则农，守住安全利用底线。低效建设用地减量后，用地结构布局得到优化，田块利用状况明显改善，道路通达率有所提高，有利于现代农业发展，促进规模化生产。

追求用地效益高线：减量化助推土地资源高质量利用

本市对低效建设用地实施减量化，加速推动低端加工业、养殖业以及堆场等“三高一低”产业退出及转型，“腾笼换鸟”为新兴产业、高新技术产业提供充足的发展空间。上海从提高土地资源配置效率和使用效益出发，减的是低效率“分母”，增的是高质量“分子”，助力产业结构优化调整。

经统计，全市减量化腾挪出来的用地指标用于市政民生项目约48%、用于经营性项目约29%、用于工业项目约23%。规划开发边界内外的用地结构得到调整，城乡空间布局得到优化，土地资源发挥出更多更好的经济价值和社会价值，减量化成为上海土地高质量利用策略的重要环节。

画好生态文明延长线：减量化助力乡村绿色转型

首先，通过减少低效建设用地，污染企业得以退出，从源头上减少了污染排放，地区生态环境得到根本改善。

其次，减量化地块依据规划用途和土壤监测情况，宜林则林，为实施植树造林、中小河道整治等生态建设提供用地空间。目前，全市约30平方公里不适宜耕作或位于生态廊道等规划林地范围内的减量化地块用于植树造林，有力支撑了本市生态文明建设。

同时，减量后实施绿色生态建设，为农田支起绿网，为乡村装上绿芯，为沟河路渠系上绿带，让老百姓感受到实实在在的获得感和幸福感。

各方部门条块协作：构建良好工作格局

“十三五”期间，全市“五违四必”环境综合整治、中小河道整治等密集开展，减量化成为国土空间综合整治工作中的重要支撑点。在各专项整治行动中，各部门形成合力，市、区、镇建立健全工作机制，针对减量化修订完善了专项资金管理政策，完善了审批和监管机制，加强了区镇土地整治队伍建设，形成政府负责、部门协同、公众参与、上下联动、责任共担当的减量化工作机制，构建覆盖市、区、镇、村的全市低效建设用地减量化工作格局。

结语

总体上，本市通过持续推进减量化，使得规划开发边界内建设用地的“增”与开发边界外存量用地的“减”形成联动，“减”了低效现状用地，“增”了高效发展空间。同时，“减”了污染排放，“增”了环境改善；“减”了安全隐患，“增”了和谐稳定；“减”了低质资产，“增”了优质资产，形成良好的工作格局。

今年，是“十四五”开局之年。站在新的历史起点，本市将贯彻落实“人民城市”理念，以“上海2035总规”为引领，持续推进规划开发边界外低效建设用地减量化，全面推进土地资源高质量利用，保障经济社会高质量发展。