上海市建设用地减量化暨土地整治、郊野公园建设工作新闻通气会

2017-6-23    市规划国土资源局

　　市规划国土资源局于2017年6月21日举行“上海市建设用地减量化暨土地整治、郊野公园建设工作”新闻通气会，深入阐述上海市近年来深入推进低效建设用地减量化，促进生态文明建设所开展的工作，为优化城市空间布局，探索转型发展之路的目标所做的努力。

上海市深入推进低效建设用地减量化，促进生态文明建设

　　6月25日，是第27个全国土地日。今年土地日的主题是“土地与生态文明建设”。为此，市规划国土资源局于2017年6月21日举行“上海市建设用地减量化暨土地整治、郊野公园建设工作”新闻通气会，深入阐述上海市近年来深入推进低效建设用地减量化，促进生态文明建设所开展的工作，为优化城市空间布局，探索转型发展之路的目标所做的努力。会议由市规划国土资源局副局长王训国主持。 　

　　针对上海人口资源环境紧约束的现实，上海市委、市政府从城市可持续发展的战略高度，做出通过建设用地“负增长”倒逼上海城市转型发展的重大决策。积极创新规划土地政策，以土地整治为平台，以建设用地减量化为抓手，以市级土地整治项目和郊野公园为引领，优化城市空间布局，拓展城市生态空间，探索郊野地区绿色转型发展的路径。

　　为贯彻落实“负增长”的目标要求，本市于2014年下半年开始全面实施低效建设用地减量化。目前，减量化这项工作已经在全市范围内取得了广泛共识。市、区、镇乡三级政府及相关部门通力配合、积极行动、攻坚克难，扎实稳步、卓有成效地推进减量化工作。到2017年底，全市计划完成“198”低效建设用地减量化项目立项2750公顷，验收2050公顷。截至6月中旬，在市、区、镇乡共同努力下，已完成立项4055公顷，超额完成计划任务量，已完成验收1681公顷。

　　随着减量化工作扎实深入推进，有力地促进了本市土地利用布局优化，推动了产业结构调整升级，城乡统筹和生态文明建设步伐明显加快，减量化多重目标成效集中显现。“十二五”期间，通过土地整治实现低效建设用地减量3.3万亩，补充耕地17.4万亩，引导农民相对集中居住近1.8万户，实施市级土地整治示范项目8个、郊野公园试点项目7个，经济社会和生态效益同步显现。

　　促转型——减量化促进产业结构调整转型

　　通过建设用地减量化，引导“198”企业退出，保障产业结构优化转型。“198”区域的工业企业是产业结构调整的重点对象之一。这些企业过去曾为城市发展和乡镇经济做出过贡献，但在能耗、污染等方面问题突出，工业用地效益低下，社会治安和消防安全存在隐患。它们已不适应新的经济形势，需要逐步引导退出。依托减量化，集中清退了集中建设区外的“僵尸”企业，淘汰了“三高一低”产业，减少了人口压力和社会管理成本，有效控制住工业用地总量，为规划工业区内引进战略性新兴产业落地创造了有利条件，助力实现全市产业结构优化转型。为保证减量企业“减得了、走得好”，各区探索创新减量企业异地产业升级措施，通过梯度转移实现产业升级。如浦东新区与南通市联合建立了“祝桥启东产业园”，减量企业经评估后引入园区，实现了区域经济合作和互利共赢。企业拆除后，原建设用地复垦为农用地或生态用地，促进农村生态环境改善、农业现代化发展。同时，将生产生态优势转换成为产业转型优势，推动了“接二连三”式产业升级。

　　补短板——减量化助力区域环境综合治理

　　通过建设用地减量化，助推区域综合环境顽症的治理，补齐生态环境短板，2015年市委、市政府确定了首批11个市级生态环境整合治理重点区块，2016年、2017年又分别确定17个、22个市级重点区块，各区也分别确定了本区的重点区块。通过减量化，污染企业得以退出，从源头上减少了污染排放，倒逼综合治理区域“排毒”。截至6月中旬，市级环境综合治理区域内，“198”减量化项目共492个，预计建设用地减量951公顷；其中已验收项目184个，完成建设用地减量336公顷。农村生产生活面貌得到根本改善，昔日河道黑臭、破旧厂房和废弃宅基地混杂的景象改头换面，彻底清算了“老大难”区域的环境帐。闵行区许浦村和浦东新区合庆镇在环境综合整治前，村域景观特征丧失，生产生活环境恶劣，农民抱怨连连、频频上访。整治后，一改过去“脏乱差”的面貌，区域环境质量显著提高，当地群众赞不绝口。

　　守底线——减量化助推郊野生态文明建设

　　通过建设用地减量化，肃清郊野公园基底，为生态用地腾挪空间。追求卓越的全球城市过程中，上海必须坚守人口、土地、安全和生态四条底线。本市土地利用结构不够合理，建设用地比例过大，生态用地相对不足。为此，本市积极推进城乡生态文明建设，通过减量化实现了建设用地和生态用地“一退一进”，优化了用地布局结构，锚固了城乡生态底线，坚守扩容了绿色空间。减量化是郊野公园建设的重要基础性工作，也是郊野公园建设的第一步。在全市范围规划21个郊野公园，并按照规划布局和近期实施可行性，确定7个试点公园推进建设，规划总面积约130平方公里，一期拟开园面积约35平方公里。郊野公园范围内的“198”企业多为低端低效企业，且与郊野公园规划定位不相符，原则上应全部拆除。据统计，全市一期开园范围内“198”企业共250家，正按计划有序拆除复垦。复垦土地与周边农地相连，形成田成方、渠相连、林成片的景观格局，重塑农村风貌和田园风光，留住了“乡愁”。在建设城市“后花园”的同时，挖掘出生态生产和休闲游憩等复合价值，践行了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

　　惠民生——减量化促进农民集体增加持续性收入

　　通过建设用地减量化政策扶持，保障郊区农村和农民利益。全市建立的减量化政策扶持和资金补贴制度，一是市级财政对减量化按照20万元/亩的标准予以补贴，并对减量化挂钩的建新地块，予以免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费优惠。二是，建立减量化“双指标”财政补贴和有偿使用制度。对减量化产生的新增建设用地指标和耕地占补平衡指标，区级搭建指标收储平台，对产生“双指标”的镇乡，由区级统收后给予财政补贴。在此基础上，各区积极探索减量化“造血”机制，“以城促乡”，引导中心城、新城、新市镇的规划物业和土地收益反哺减量化地区，实现了劣质资产盘活为优质资产、低效物业置换为高效物业。因此，建设用地减量后，集体和农民的经济收益不仅没有“缩水”，反而还有增加。如青浦区练塘镇将拟出让的新城优质商业用地作为减量化置换物业，以分配物业经营收益的方式，替代原有减量企业租金，形成了持续、稳定的收益来源。

　　减量化进一步促进了乡村休闲、观光旅游的发展，提升了农业附加值，促进农业增效和农民增收。金山区廊下镇在减量化后发展绿色、规模、特色、休闲的四位一体农业。农产品销量收入倍增，农民收入也由单一的耕作收入转变为经营性、财产性和工资性等多元化收入，60多户农民家庭年收入均达到20至30万元，为当地农民直接带来了实实在在的利益。由于增强了农村经济发展后劲，进一步调动了基层主动减量的积极性，形成良性循环。

　　在市、区、镇乡共同努力下，减量化工作已经取得多重目标实效，为上海经济社会发展提供了坚实保障，充分说明减量化方向正确无疑。当前，减量化工作进入深入推进阶段，任务艰巨、困难凸显，必须上下齐心、坚定不移、再接再厉，坚持将减量化工作作为“补环境短板，促产业转型，守生态底线，惠民生民利”的突破口，努力为上海的城乡统筹发展和美丽郊区建设再立新功！

上海市打造“土地整治+”创新平台，促进乡村复兴

　　针对上海人口资源环境紧约束的现实，上海市积极创新规划土地政策，以土地整治为平台，以建设用地减量化为抓手，以市级土地整治项目和郊野公园为引领，优化城市空间布局，拓展城市生态空间，探索郊野地区绿色转型发展的路径。2011年，上海启动了市级土地整治项目，由市级财政安排专项资金，在基本农田保护区、本市生态网络等重点区域设立8个市级土地整治项目开展土地综合整治，分别探索了以宅基地置换为特色的外冈镇项目，以高标准基本农田建设和全域综合整治为特色的廊下镇项目，以乡村综合治理为特色的庄行镇和奉城镇项目，以建设用地复垦建设高标准农田为特色的合庆镇项目，以郊野地区复兴探索为特色的新浜镇项目、新村乡项目和三星镇项目。项目总规模近5721公顷（折合8.6万亩），预计新增耕地791.46公顷，总投资近23亿元，涉及金山、崇明、奉贤、浦东、嘉定共5个区县。

　　优化城乡土地利用结构布局

　　以土地整治为平台，重点推进零星宅基地等集体建设用地归并，项目宅基地搬迁归并力度均较大，8个项目的搬迁户数达3300户。外冈镇运用增减挂钩政策，搬迁宅基地农户523户，有效整合土地资源，耕地数量质量并重，配套相关农田水利、田间道路、防护林、农业生产辅助设施，同时也将分散的农村宅基地从空间上变成了集中的城镇居住用地，完善了宅基地退出机制，居住的土地权属由集体变为国有，转移人口的户籍性质由农村变为城镇，承包的土地全部流转并建立参与分红机制，村民居住和生活条件得到极大改善。

　　强化土地资源保护和环境综合治理

　　项目均选址于基本农田保护区或生态网络规划范围内，实施后进一步为农业现代化打下良好物质基础，锚固了城市生态空间，提升城市生态安全提供重要基础保障。嘉定外冈项目以江南水乡田园为特色，利用“一稻一园一钓一寺”综合提升区内休闲观光功能，打造集农、牧、渔、果相结合的观光农园，为旅客提供一个采摘、体验、休闲为一体的观光游览现代农业生态氧吧。“一稻”即种植彩色水稻品种，可观赏可食用；“一园”即在河边小田块种植水果、花卉、蔬菜等，形成采摘园；“一钓”即河道养鱼，为游客提供垂钓；“一寺”即万福寺，在其四周开挖河道、种植睡莲等，周边布设旅游生产服务区。借助土地整治，打造景观型农田，新建农田林网15218棵，地被工程36632平方米。同时，在项目区核心地块，开创性的种植了彩色水稻，特色鲜明，改变了原有大片水稻的面貌，使农田更具观赏性。以表土剥离抢救性保护优质耕地。在松江新浜项目区内整齐的堆放着8个“金字塔”，这是从安置区建设范围内剥离出来的优质土壤，将建设占用的耕地耕作层土壤进行剥离、集中存放。剥离后土壤将于市级项目范围内宅基地拆除复垦区域垦造新造耕地、中低产田改造等。

　　促进镇村经济发展和农民收益提升

　　廊下结合新农村建设环境建设和自然村改造，充分利用农村特色民宅等资源，形成涉及农家乐体验、现代农业科普、旅游节庆、生态度假等多样类型的融农业、生态、观光、休闲、科普于一体的，以住农家屋、吃农家饭，享农家乐为特色的一种乡村旅游模式。截止至2015年10月底，廊下乡村旅游共接待游客332428人次（含中华农家村、廊下生态园），同比增长12.3%；完成各类营业收入400万元，同期增长8%。松江新浜项目对区域内1127户农户进行搬迁，用农户现自住的无规范化小区管理的破旧楼房，借助市级土地整治项目平台，充分尊重农民的意愿，以农民自愿搬迁为原则。通过“以房换房”，农民基本不出钱获得新房。新安置小区地段也极佳，位于新浜镇中心地段，距离镇政府仅约500米，对面就是新浜镇文体活动中心，农民们不仅可以在现代农业中乐业，更能安居。目前新浜已经启动了安置区一侧的市民公园建设，计划日后配套建设一个标准化菜场，并为转移入住的老年农民提供集中统一的管理服务。

　　“土地整治+”促进乡村复兴

　　打造“土地整治+”创新平台，通过与文体活动、自然教育、艺术、互联网金融等跨界融合，不断拓展土地整治内涵和外延，提升土地整治服务农村的效能。“土地整治+现代农业、自然教育”，2016年依托土地整治项目和现代农业，在嘉定外冈项目中提出“观禾计划”设计活动吸引公众参与体验农耕文化，促进农业产业延伸，拓展土地整治内涵，增强土地整治服务经济社会发展的能力。活动成效初显，“外冈牌”已成为优质稻米品牌深入人心，项目区种植的紫色水稻不仅兼具粮田景观功能，更吸引城市家庭参与农事体验。6月11日，52户家庭187人就曾下田体验插秧的乐趣，将农耕文化与展览、手工、亲子教育等结合，让孩子体验农事，了解农情，尝试农活，学会与自然、与他人和谐相处。“土地整治+体育”，金山廊下项目区内以青春乐行、半程马拉松等形式吸引了全国25个省、直辖市、81个城市以及港澳台地区，以及来自美国、澳大利亚、新加坡、韩国、日本、德国、法国等30余名外籍人士，共计2500余名市民通过赛跑领略廊下郊野公园自然景观和乡野风光。“土地整治+艺术”，新浜项目拆旧过程产生大量的废弃桌椅家具、竹制容器、农用工具，用丰富多样的艺术形式保留下乡村的印记，以田野为背景，用旧门板、水缸作画布，搭建一个开放平台，把当代艺术从画廊转移到乡村田野，让大地、艺术与大众面对面，发挥乡村艺术公益性和公共性的深层价值，带动集文化艺术产业、特色旅游、环境和历史保护等多种功能于一体的新型乡村发展模式。

上海市积极推进郊野公园建设，践行城市生态文明

　　按照党中央关于“大力推进生态文明建设”的总体要求，上海市委、市政府作出开展以郊野公园为重点的大型游憩空间和生态环境建设的战略部署，旨在通过积极创新规划土地政策，以土地整治为平台，在建设用地减量化政策和市级土地整治项目资金基础上，开展郊野公园建设，以改善城市生态环境、筑牢生态安全屏障、增加市民生态福祉，实现上海经济、社会永续发展提供良好的生态条件，并逐步形成具有上海特色的生态文明发展之路。

　　2014年6月,上海建立了市郊野公园建设联席会议，联席会议办公室设在市规划国土资源管理局，审议协调推进相关重大事宜；2015年9月，市政府与7个郊野公园所在区政府、管委会签订了开园目标责任书；2015年10月，金山廊下郊野公园率先开园；2016年长兴岛、青西郊野公园开园；2017年7月浦江郊野公园，9月嘉北郊野公园，10月广富林郊野公园也将陆续开园。

　　7个郊野公园各有特色，有以“农”为特色的廊下郊野公园，以近郊休闲型为特色的嘉北郊野公园，以远郊生态涵养型为特色的长兴郊野公园，以近郊都市森林型为特色的浦江郊野公园，以远郊湿地型为特色的青西郊野公园和以滨江生态森林型为特色的松南郊野公园，以及以郊野文化遗址为特色广富林郊野公园。规划总面积约130平方公里，其中正在实施的一期面积约50平方公里，一期内开园面积约30.6平方公里。

　　满足市民休闲需求，带动农民增收

　　最先开园的廊下郊野公园，仅2017上半年已经吸引游客56.18万人，创造收入达1000多万。长兴岛郊野公园自2016年9月底建成测试运营开始至2017年2月接待中外游客约36万人次。郊野公园也为农民带来了看得见摸得着的利益，带动了农产品销售，廊下郊野公园离枫叶岛较近的板扎猕猴桃基地和天母果园每个双休日人流量约800左右，日均营业额在1万元上下。锦江中华村农家乐5个双休日共接待6121人次，客房总住宿493间，总营收404284元。

　　生态空间“扩容提质”，生态底线锚固坚守

　　郊野公园通过田间基础设施延伸和配套，多数建成了优质耕地和基本农田，扩容了乡村绿色空间。同时，通过疏浚河道和建设林网、岸坡防护绿化等改善区域田间小气候，提升生态环境质量，有效保护生物多样性。清除区域污染“毒瘤”，改善资源环境。以嘉北郊野公园为例，通过土地整治，拆除“三高一低”工业用地和拆并农村宅基地，实现建设用地净减量147.52 公顷，实现污水排放减量99.2 万吨/年。其中，减少工业企业年污水排放量约88.0 万吨/年，占现状工业企业年污水排放量的90%；减少农村宅基地年污水排放总量约11.2 万吨/年，占现状农村宅基地年污水排放总量的100.0%。农村生活垃圾减量778 万吨/年，占现状农村生活垃圾量的100.0%。

　　发掘乡村价值，促进乡村复兴

　　长兴岛郊野公园举办了“上海24小时超马”、崇明森林斑马、健步走等各类运动赛事，为岛内居民和市区游客提供了休闲游憩的生态空间。廊下郊野公园充分挖掘当地独特资源，在万亩粮田大地景观充分发掘农地复合价值，枫叶岛红枫观赏深受市民追捧，山塘老街、山塘民俗苑已成为廊下镇的又一张闪亮名片，成为了学生的文艺实践基地，廊下土布服饰设计大赛挖掘土布民俗文化，增加游客体验。

　　郊野公园维护了城市生态安全，回应广大市民对自然、野趣生态公共空间热切期盼，是上海市积极推进生态文明建设的创新实践和有效范例。