2023年2月21日市政府新闻发布会问答实录

2023-02-21 上海市人民政府新闻办公室

中央广播电视总台（央视）：上海在示范区总规编制工作中当中有何考虑？下一步，对于实施好示范区总规有何计划？

张玉鑫：按照国家的整体部署，在推进示范区规划过程中上海规资局紧密会同浙江、江苏自然资源厅，聚焦重大任务，重点突出了三个方面的特点。

第一，在工作组织上，坚持开门做规划，建立了广泛参与、省级统筹、充分协同的工作机制。

一是三地共同组建规划编制工作专班。依托示范区理事会、执委会工作平台，“三级八方”分工合作、共同推进。

二是组建了联合编制的技术团队，在这样一个江南水乡环境特色鲜明的区域编制规划，涉及非常多的专业和系统，必须需要各个专业，包括国家层面、区域层面、城市层面的规划研究编制团队共同参与，在工作中，由国家队的中国城市规划设计院牵头，江浙沪三地规划设计单位，包括两省一市的高校有关科研团队共同参加，发挥了各自优势，贡献了集体的智慧。

三是充分开展前期研究，围绕这个区域，集中开展示范区国土空间规划的工作营和水系统综合交通等六个专项规划的编制研究，包括针对一些疑难问题的专题研究，这些都为规划编制奠定了坚实的科学基础。

四是充分听取各方面意见，前后累计吸收采纳社会公众、专家和两省一市相关部门的意见共220条，国家相关部委高度关注，在编制过程中，报审期间集中反馈102条意见，总体上看规划对这些意见的吸收采纳率超过95%。

第二，在规划理念上，落实新发展理念，构建新发展格局，紧扣高质量和一体化两个关键，集中推动示范区空间发展模式的转型提升。一是在发展的动力方面，这和平时做以城市建设为主的城区规划模式完全不一样，转变了以投资和要素投入为主导、土地增量规模扩张“摊大饼”的传统观念发展模式，靠创新驱动实现绿色发展，这是一体化示范区核心要义。规划安排在先行启动区范围里，蓝绿生态空间不低于75%，规划示范区到2035年建设用地总规模较2020年减量15.7平方公里。

二是空间格局方面，坚决不搞集中成片大规模高强度开发建设，在刚才张局长宣读的国务院批复里特别强调，突出小集中大分散的建设用地布局，突出人与自然和谐共生的理念落实，构建多中心、网络化、融合式的空间结构，和蓝绿交织清新明亮人水共融江南水乡特色彰显的生态格局。

三是在规划标准方面，全面对标最高标准最好水平，按照“就高不就低”的原则，确保示范区相关建设标准大于等于原先两区一县的标准。

四是在治理方式方面，打破一亩三分地的行政区划传统思维和制度性约束，推动构建区域一体化的发展机制。

第三，在规划重点上，聚焦底线要求和协同性要素推进空间协同。按照一张蓝图，两区一县也将各自编制国土空间规划，示范区的总规作为跨区域的空间协同规划，不是包管替代面面俱到，而是重点聚焦底线性和协同性两大方面的内容。示范区这个区域位于太湖东南方向，生态环境比较脆弱，底线约束和空间协同一体化是关键中的关键，一方面落实好生态安全底线型要求。

其中理水是核心底线要求，水是示范区的核心要素，规划示范区河湖水面率提高20.6%，统一示范区水环境管控标准，实施海绵城市建设。另一方面对交通、公共服务等协同性要素加强空间统筹，特别是加强基础设施的互联互通，构建轨道上的示范区，实现水乡客厅到虹桥枢纽30分钟可达。促进公共服务共建共享，规划布局文化、教育、体育、卫生等高能级公共服务设施，包括社区级公共服务设施，保证15分钟慢行可达率在99%。

下一步，我们将会同江浙两省在自然资源部大力支持下，坚持一张蓝图干到底，加强规划实施统筹协调。重点做好以下三个方面工作。

一是坚决维护规划的严肃性和权威性，严守示范区总规确定的耕地和永久基本农田等“三区三线”，统筹发展和安全，把生态保护好，不搞大开发。完善示范区国土空间规划体系，纳入国土空间规划“一张图”管理，积极探索规划土地管理一体化制度创新。前期我们已经做了一系列这方面的探索。

二是坚决贯彻规划明确的生态优先、绿色发展理念。以好风景促进新经济，依托河湖田镇村融合的水乡单元充实植入创新功能，推动“生态+产业”新经济培育模式。落实乡村振兴战略，“在突出红花的同时培育好绿叶”，推动乡村地区一、二、三产融合发展。以良好的人居环境吸引人才、汇聚人才，加强城市设计引导，凸显“粉墙黛瓦、大气雅致”的新江南风韵。

三是加快推进规划确定的重点区域和一系列重大专项，重大项目建设。会同江浙两省共同推进水乡客厅的建设，支持青浦加快推进西岑科创中心建设，发挥上海在交通、公共服务等领域的优势，加快示范区线、上海轨道交通17号线西延伸、上海儿童医院青浦分院等一批高水平的示范项目建设实施，尽快确保体现示范区建设的集中度和显示度，提升两区一县老百姓的获得感。

上海电视台：示范区总规已经获批，对示范区整体发展发挥怎样的作用？执委会又将如何抓好落实和实施？

张忠伟：示范区总规的印发，为示范区提供了规划建设和空间治理的基本依据，它是示范区发展的蓝图。总规解决了示范区在怎样的前提下走怎样的路，实现怎样发展的问题，这是我们最深的体会。规划明确了示范区的发展模式和空间战略，并为实现目标愿景提供了空间保障。

规划要表达的是以“一体化”为驱动力，通过高水平的空间治理，来实现示范区明确的“一田三新”的目标愿景，这是它最大的作用所在。同时，示范区作为跨省域的新生事物，要踏浪前行，勇立潮头，需要三项顶层设计，一是2019年10月25日国务院印发的一体化示范区总体方案，这个为示范区的建设明确了愿景是什么，要干什么，用什么样的体制机制去推动。

二是在2020年10月1日正式施行的两省一市人大立法，它是保障和促进示范区建设的决定，这个为示范区机构的法定化、依法行政提供了前提条件。这是一个保障。

三是今年2月份国务院正式批准的示范区总规，为示范区的空间治理提供了基本依据和遵循。这三个对于跨省域的区域来讲是重要的制度供给，总体方案、立法保障加示范区总规，也为全国其他跨省域的区域和省际毗邻区域做一体化的探索了新路，提供了借鉴。

同时从执委会的角度，考虑和两省一市自然资源部门尽快的形成落实国土空间总规的实施方案，总体上从几个方面来推进：一是加快构建统一的规划体系，跨省域统一规划管理不只是一个规划，它要穿透式的落地，是规划体系。我们叫“1+1+N”，第一个1是国务院批准的2413平方公里总规，接下来是另外一个1，先行启动区空间总体规划660平方公里，这是抓紧推进先行启动区国土空间规划的编制和报批，今年将印发出来。N是若干专项规划，还有下层次的控制性详细规划，这个要抓紧印发。比如目前已经制定形成的生态环境、交通、产业等相关专项规划，也要抓紧的印发实施。从控制性详细规划层次来讲，水乡客厅的控详规，苏州高铁科创新城的控详规，今年编制出台。我们将把1+1+N的规划体系进一步丰富，进一步完善，让它的落地性更强。

第二，抓好总规的分解落实。总规明确提出了很多具体的要求，比如开展年度体检和评估，要最大力度发挥好国土空间规划的引领和空间保障作用，一张蓝图干到底，我们将进行任务分解。

第三，探索“一套制度管落实”。执委会会同两省一市的自然资源部门加强政策配套，推动已经出台的示范区规划建设用地机动指标、存量土地盘活方案落地实施。水乡客厅建立了规划土地的总控和会商机制，这些制度已经出台，总规的批复为这些制度的落地和效应释放提供了非常大的驱动力和支撑作用。

第四，实现“一个平台管规划”。示范区智慧大脑的建设目前也能够把规划全链条从编制、审批到后续的跟踪，实现全生命周期管理。在规划推进落实当中，进一步强化智慧大脑作用，来支撑规划跨区域协同治理和穿透式的传导，用信息化来促进管理的精细化。

江苏广电荔枝新闻：总体规划提出构建创新推动高效集约的发展方式，江苏在规划落地实施过程中有怎样的考虑？

李如海：示范区作为长三角一体化的先手棋和突破口，赋予了示范区率先探索生态绿色一体化高质量发展的使命任务。示范区自然环境禀赋独特，区内水网密布，城镇建设用地扩张比较快，空间破碎；产业具有一定基础，但模式相对传统，附加值不高。针对这些问题示范区国土空间总体规划做了总体安排，下一步我们将加强与示范区执委会的工作协同，尽快指导吴江区编制好国土空间总体规划、详细规划、村庄规划等，确保示范区总规传导落实。在规划编制过程中，着力做好资源集约利用这篇文章，通过减总量、盘流量、挖存量、提质量等办法，强化土地利用的全生命周期管理，促进示范区转型发展，实现生态绿色一体化高质量发展。

主要从几个方面发力：减总量，严格落实示范区总规建设用地负增长的规划目标，确保锁定总量、有序减量，确保示范区吴江片区实行建设用地总规模的管控目标要求。

盘流量，根据吴江区建设用地退出和复垦能力，以全域土地综合整治为抓手和平台，在省政府同意后设立长三角示范区吴江片区高质量建设发展建设用地周转池，支持鼓励吴江优化建设用地结构和布局。

挖存量，开展园区用地转型升级三年行动，分类推进存量工业用地盘活利用、布局优化、提质增效，全力推进批而未供闲置土地处置。持续推进城市更新，城市品质提升与产业跃升。

提质量，通过健全用地考核机制和评价体系，强化建设项目集约用地的刚性约束，鼓励功能复合利用，加强地下与地上空间资源统筹利用，从而提升土地利用效率和发展质量。同时进一步创新资源配置方式，实行产业用地的出让合同+协议监管，强化项目用地全生命周期管理，促进项目早落地早建设早投产，以较小的资源消耗支撑保障示范区高质量发展。

规划编制工作的完成，只是成功的起点。我们将继续与各方紧密合作，按照本规划确定的目标和原则，大力促进示范区空间重构、资源重组、品质重塑，努力将示范区建设成为一体化制度创新试验田、创新绿色发展新高地。

人民日报：这次《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》是跨省域的规划，编制这样的跨省的国土空间规划，主要有哪些难点？特别在编制过程中，是怎么样突破这些困难的？这个过程又给未来带来哪些提示？

张忠伟：示范区总规经历三年多的编制过程，一路走来非常不容易，它凝聚了各方的心血，也体现了各方的智慧，它是全国第一个跨省域的国土空间规划，在规划编制启动的时候，大家面临的首要任务是两项国家重大改革，要探路。之前没有先例可循，建立跨省域的统一规划管理体系，这是一项重大改革，不仅在示范区建立统一的三级空间规划的管理体系，总体规划、单元规划、详细规划，把体系跨省域的建立起来，还要统筹考虑规划的实施问题，构建跨省域国土空间规划的治理新机制，这是面临的第一项改革。

第二项，落实好全国国土空间规划改革的要求，跨省域地把“三区三线”落下来，深化“多规合一”的改革成果。通过这些探索，为全国其他毗邻区域提供更多的区域性规划编制的经验，首要面临这两个问题，为国家探路。

在规划编制过程中，还有很多的具体问题，有三个方面特别难。一是编制跨省域国土空间规划没有先例可循，无论是技术路径还是协调的方法和机制，都没有人能够拿出操作手册告诉我们。两省一市跨区域涉及到的两区一县在发展阶段、发展诉求、现行管理手段方面都不一样，有差异性，现有规划的基期、底板、标准都不同，这些并不仅仅是技术性的问题，怎么样把各方的诉求、问题提出来解决好，达成共识，这是非常重要的。这是规划最大的挑战。

第二，怎么落实好全国国土空间规划的要求，在空间布局、规划策略上，国家是有要求的，减量化发展，但是质量要提升，特别强调的减量提质，而不仅仅是看到一个平面的扩张。国土空间规划的编制，让示范区立体化了，它是更加注重功能，而不是一个平面化的延展。规划要统筹三地在生态环境、基础设施、公共服务、城乡风貌等区域一体化协同的问题，要把图落下来。同时规划保障要考虑好跨省域的一张图怎么实现全过程管理，这些都在规划里得到了有效的解决，这是第二个挑战。

第三，用规划建设用地的减量倒逼区域转型发展，这个需要解放思想，也是一个凝聚共识的协调过程。形成共识，是非常不容易的。转变以投资和要素投入为主导，土地增量扩张的模式，在落地过程中需要统一思想，这是个过程，规划的批复意味着共识的形成，接下来就是落地的问题，怎么样强化底线约束来促进创新驱动发展，有风景的地方要有新经济，它体现在“新”上。这是规划面临的两个改革的探路，还有具体当中面临的三大挑战，规划团队最有发言权，这个也是凝聚了中规院和两省一市规划技术团队的智慧和心血，通过这个规划的编制，可以在当中提炼出很多经验方法。

要好好总结两年多近三年时间的编制的经验方法，在全国其他地方用的时候，其实就像看一个相机手册一样，直接可以用了。要编好跨区域的国土空间规划，有五条经验是比较重要的。

一是组建联合工作专班。这不是一方的事，要让两省一市的规划管理部门、支撑团队能够形成一个工作专班，在一个平台上说话，这是非常有效的一种工作方式。具体到示范区，是两省一市组建了省级自然资源部门牵头、苏州嘉兴两区一县参与的工作专班，委托中规院，以及沪苏浙四家地方规划院所参加，形成技术团队。

二是强化专业支撑。我们面临的是很多探路和突破的问题，规划编制当中邀请了清华大学、同济大学、东南大学三家高水准的规划团队，开展工作营，并同步开展了交通、生态、文化、产业等专项规划编制，它为总规提供专业的支撑。这是能够确保规划编制的视野和水准。

三是要注重统筹协调，我们把这种方法叫做“省级统筹、求同存异、共同争取”，省级统筹指沪苏浙三家自然资源部门扎口管理，汇总省里意见，省内先进行一次协调。求同存异是在执委会统一原则和目标下根据三地发展实际情况不同，允许三地具体指标有所差异。共同争取是争取国家自然资源部指导。

四是示范区理事会和执委会发挥好协调平台作用，两省一市三级八方多种诉求、多种差异、多种空间形态都汇集到一个平台上。面对这些差异和分歧，理事会和执委会统筹协调、反复沟通，最终能够凝聚和形成各方共识，三级八方有不同的看法，经过协调形成共同的想法，再到最后统一的做法，就锚固在这个示范区总规里。我们感觉这个示范区总规是非常实用。

五是高位协调，编制过程中碰到的关键问题，各方达不成一致意见，就要报请示范区理事会的理事长来召开决策会议，进行协调。这也是两省一市共同来落实国家要求的平台。编制跨省域的国土空间规划不仅仅从技术角度，要从整个策略角度、协调形成共识的角度，最终是为了确保它落地的角度，来统盘考虑，为全国其他区域积累了一些经验和做法。

浙江日报：请问浙江省自然资源厅，浙江省是两山理论提出地，浙江在落实总体规划中将如何体现绿色生态这一亮点？

顾浩：浙江是习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念的发源地，我们时刻牢记习近平总书记的这一理念，在编制规划的时候也是紧扣“生态绿色”这一关键词，始终尊重自然、顺应自然、保护自然，通过打造以水为脉、林田共生、蓝绿共织的自然生态格局，建设人与自然和谐宜居的新典范，实际上我们也是在为构建人与自然和谐共生的格局探路，示范区总规的蓝绿空间要求占到66%以上。

因此在规划中，我们在划定生态保护红线的基础上，提出要高水平的保护蓝绿空间，做亮示范区的生态底色，通过打造一个绿心、建设两条绿廊和构建三条珠链，来筑牢示范区“高质量”发展的生态基底；通过设置河湖水面率、蓝绿空间占比、重要生境保护程度覆盖率等一系列特色指标，来强化水乡生态基底的硬约束。

第一，所谓打造一个生态绿心，即淀山湖-元荡生态绿心。在规划中可以看到，我们规划通过集中连片的优质耕地的保护，强化了生态要素的保护与修复，保障了蓝绿空间的完整性和系统性，适当引入旅游、休闲、园艺博览等人类活动，使生态空间充满了生机，也充分体现了生态的价值。

第二，建设两条清水绿廊，即太浦河、京杭运河清水绿廊。我们在规划中通过清退河流两侧的污染源，通过空间布局的调整、严控两侧建设，增强现状和土地整治新增耕地的生态功能，减少农业空间的面源污染，打造形成了集防洪、排涝、航运、生态等功能的综合性绿色生态廊道。

第三，构建三条蓝色珠链，前面都介绍了，水是示范区的灵魂，因此我们通过规划，进一步的把区域内的重要湖荡，尤其是南、中、北三条蓝环做通，加强湖荡保护、湖荡整治，我们在规划中强调加强湖荡保护与河网整治，实施活水畅流工程，通过促进水体有序流动来提升水生态自净能力，擦亮生态绿色的“底子”、绘就践行新发展理念的蓝绿蓝图。

规划编制工作自启动以来，作为“三级八方”的主要成员，我们积极组织、协调嘉善县做好示范区的规划工作，多次与自然资源部、示范区执委会、省长三角办、规划编制工作专班进行多轮汇报沟通，充分协调解决规划编制中遇到的问题和各方诉求。前面忠伟主任提到的这几条经验也是我们共同探索的。

下一步，我们将一如既往的关注和支持示范区的规划建设工作，在自然资源部的指导下，加强与上海、江苏的合作交流，共同全力推进示范区建设，来展现出中国式现代化的新场景、谱写出中国式现代化的浙江篇章。主要做好以下几方面工作。

第一，进一步指导嘉善加快开展片区规划和各类专项规划以及详细规划的编制，进一步完善规划体系，通过规划一张图的建设和应用，实现重点专项规划能够精准落地，以及空间要素资源的精准投放，真正实现项目布局跟着规划走，要素配置跟着项目走，为推进规划的实施落地、提高空间治理能力和体系现代化提供浙江的方案和做法。

第二，进一步推动嘉善经济高质量发展，坚持用存量的盘活来进一步倒逼发展方式的转变，落实国家战略导向以及结构优化方向和要素配置流向“三向”融合。同时用好自然资源部赋予浙江跨乡镇国土综合整治的政策，在空间布局优化、盘活存量资源、系统修复生态环境、整体提升空间价值方面，做好具体的探索和实践，来倒逼、推动嘉善经济的高质量发展。

第三，进一步加强规划的实施管理，充分运用好空间大脑的作用，为国土空间治理提供数字化、信息化手段，通过规划一张图的应用，对各类国土空间规划实施、约束性指标以及管控边界执行情况开展动态评估，建立国土空间规划的监测评估预警机制，把《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》特别是蓝绿空间的“底座”执行好、落实好。

中央广播电视总台（央广）：从构建人与自然和谐共生的生态环境到生态体系方面，示范区有没有什么创新举措？

张忠伟：建设一体化示范区我们有几句话：生态绿色是底色，创新经济是亮色，一体化制度创新是成色。生态环境和创新发展能不能相互促进，相得益彰，示范区建立的初心和使命，其实就是要解决生态和发展不是矛盾的问题，要把生态优势转化成经济社会发展优势。对这个命题示范区总规提出了一系列的新要求，也明确了相应的举措，所以我们叫它新愿景、新底板。

比如，在构建人与自然和谐共生生态格局方面，建设生态优势转化新标杆，它就是生态绿色的底色。示范区生态肌理是一块世界级的料子，水面率20.3%，2413平方公里我们有490平方公里左右的水面，面积在50公顷以上的湖泊76个，骨干河道一百多条，河网密布，湖荡纵横。《规划》提出来，示范区的蓝绿空间占比不低于66%，就是要锚固生态基底。先行启动区要不低于75%，这个是大的格局和空间，要立起来。打造生态绿心、清水绿廊、蓝色珠链，其实就是“一心、两廊、三链、四区”。“一心”尤其重要，淀山湖和元荡要构建形成生态绿心，湖体面积比较大，水系是大水体。“两廊”是太浦河的清水绿廊和京杭运河的清水绿廊，这是最大的生态格局来讲。同时总规明确，河湖水面率要达到未来2035年20.61%，要净增出7平方公里的水面面积，实现活水畅流。到这边水更多了，水代表着灵气，百姓体验越来越好。

《规划》提出来森林覆盖率从目前8.6提升到12%，人均公园绿色面积从10平方米提升到15平方米，这些都是对人与自然和谐共生的生态格局的总体表达，骨架立起来，指标定好，接下来是具体的举措。在这方面的策略上，就是三条：锚固生态基底，厚植生态优势，扩展生态容量。未来的示范区是会更绿。

比如，在促进产业链和创新链共进方面，目标是把示范区建设成为绿色创新发展新高地，它就是创新经济的亮色。《规划》提出来，示范区要依托优美的风光、人文底蕴、特色产业、集聚创新要素、打造国际一流的产业创新生态系统，同时构建更大范围区域一体的创新链产业链。比如到2035年，示范区研发经费占地方生产总值比重不低于5%，单位建设用地的产出要由现状的4.8亿每平方公里提高到2035年15亿每平方公里，这个提升的幅度很大。

《规划》还提出来建设高能级产业基地，吸引生命健康、数字经济、生态环保等产业布局。《规划》特别明确了产业用地的保障问题，这份减量化的《规划》对于产业用地明确了目标。到2035年示范区制造业研发用地占城乡建设用地的比例为22%左右，产业基地内制造业用地的占比不低于70%，目前示范区经过几年的建设，即将建成投运的华为青浦研发中心，已经开工建设的西岑科创中心、吴江高铁科创新城、祥符荡创新中心，这些都为示范区产业链和创新链共进形成了有效支撑。

除了底色、亮色，还有示范区一体化制度创新的成色。这是底色和亮色背后的底层逻辑，因为示范区不是传统的造城思路，也不是过去的开发区的模式，《规划》特别要求不能搞大规模高强度的开发。示范区是一体化制度创新试验田，探索打破行政壁垒，用破界来促进要素流动，在更大的区域范围内充分的流动。要把更大的空间力量释放出来，来提升区域的资源配置效率，空间格局也好，创新发展也好，需要制度去驱动。我们认为《规划》获批标志着统一规划管理制度的正式确立。这对于示范区的建设来讲是最大的红利。我们感觉示范区的新三年和未来更长远。万事俱备，东风已来，接下来，全面发力的一年即将到来。