【草案解读】关于《关于上海市全面推进土地资源高质量利用若干意见（修订草案）》的解读

  2023-07-20 市规划资源局

  《上海市人民政府关于印发本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》（沪府规〔2018〕21号）（以下简称《若干意见》）将于2023年10月31日到期，为进一步落实市委市政府有关加快转变超大城市发展方式，深入推动“上海2035”总体规划实施，不断提升土地资源要素配置效率和产出效益，走内涵式、集约型、绿色化高质量发展新路的工作要求，我局开展了《若干意见》政策执行评估，并研究起草了修订稿。

  （一）文件制定背景及总体执行情况

  2018年，为贯彻党的十九大新发展理念和高质量发展要求，落实市委市政府“亩产论英雄”、“效益论英雄”、“能耗论英雄”、“环境论英雄”工作理念，解决土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不均衡等问题，围绕促进土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用的总体目标，我局研究制定了《若干意见》，作为全市土地资源利用方式转变的“纲领性文件”，确立了土地资源高质量利用的总体工作思路，通过系列配套文件、行动方案构建了完整的政策体系。文件实施以来，通过市区协作，政策带动效应明显，城市空间结构和布局不断优化，土地资源配置效率不断提高，土地利用质量和效益稳步提升，节约集约用地水平迈上新台阶。

  （二）本次修订目的及工作情况

  拟继续将《若干意见》作为本市土地资源高质量利用的纲领性政策文件，贯彻党中央关于高质量发展新要求，落实习近平总书记视察上海时的相关指示精神，加快推动建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，深化“五个中心”建设，强化“四大功能”，提升城市能级和核心竞争力，深入推动“上海2035”总体规划实施，加快转变超大城市发展方式，不断提升土地资源要素配置效率和产出效益，走内涵式、集约型、绿色化高质量发展新路。

  一是覆盖全域土地资源，提升城市综合承载力。科学有序统筹布局生态、农业、城镇功能空间。划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。加强全域、全要素、全过程国土空间用途管制，实行最严格的耕地保护制度，优化耕地和永久基本农田布局。

  二是突出“以减定增”，确保建设用地流量。切实转变土地利用方式，全面执行“以用定减、以减定增”的用地管理原则，加大低效建设用地减量化推进力度。强化国土资源利用计划联动管理，合理安排土地储备规模，合理调节储备土地库容，按照“增存挂钩”的原则，加快批而未供建设用地处置。支持浦东先试先行，探索特定用地不纳入建设用地规模管理新机制。

  三是创新存量土地再开发模式, 推动城市更新可持续发展。坚持规划引领，示范用存量换增量，用地下换地上，用资金、技术、创新换空间资源的节约集约利用模式，积极推动城市更新可持续发展。以落实历史风貌保护要求为原则，加快推进“两旧一村”改造。聚焦“15分钟社区生活圈”基本单元，提升各类设施和公共空间的服务便利性。以市属国企存量资源为抓手，积极引导存量低效用地加快转型退出。

  四是保持合理开发强度，提升城市空间品质。实行开发强度分层分区管控，以“以强度换空间，以空间促品质”为原则，强化开发强度分类差异化引导。加强轨道交通导向的土地利用，促进地下空间资源合理开发。集约高效利用产业用地，鼓励土地混合利用，探索产业用地弹性规划和功能复合的混合利用新机制。

  五是坚持质量绩效导向，提高土地资源经济密度。完善经营性用地市场配置方式，保持房地产市场长期健康平稳发展，优化完善多元化的住房结构。优化产业用地配置方式，强化产业绩效导向，实行产业用地全要素、标准化出让，在地价底线管理原则下，实行产业用地地价与产业绩效挂钩。全面推进乡村振兴战略，探索激活利用村庄内部非建设用地资源的实施路径。

  六是提升市、区协同效率，提升土地管理数字化水平。推进规划用地“多审合一、多证合一”审批制度改革，结合征地制度改革，优化完善重大项目推进流程。实施区域评估和“用地清单制”，优化建设项目规划土地审批流程。落实优化本市详细规划管理流程，市区一体推动控详规划提质增效。建立本市土地利用状况数据动态更新机制，为全市土地管理提供高质量数据支撑，加强土地管理数字化转型，赋能土地资源高质量利用。加大耕地保护执法力度，严格对区政府履行土地管理职责的监督检查。