【专家解读】编制单位谈《上海市加强土地管理“十五五”规划》系列之一：融通、增益、赋能，推动土地资源高效配置和可持续运营

2026-10-12 上海市自然资源调查利用研究院

  《上海市加强土地管理“十五五”规划》（沪规划资源用〔2026〕233号）已于 2026 年 7 月 31日正式印发。近期，上海市自然资源调查利用研究院联合参编单位，围绕规划成果与下一步实施重点深入交流、群策群力。现将各领域专家对《上海市加强土地管理“十五五”规划》的分析解读进行梳理提炼，形成系列推文，供读者参阅。

范华

上海市自然资源调查利用研究院副院长

高级工程师

  近期发布的《上海市加强土地管理“十五五”规划》（以下简称“规划”），立足超大城市资源紧约束、供给紧平衡的基本情况，明确土地管理发展路径从规模扩张转向价值增益、从增量供给转向存量提质，并强化突出了土地全周期价值管理导向。结合规划编制和实施落地，主要从“融通、增益、赋能”三个方面，进一步强化了土地资源高效配置和可持续运营。

  第一，以融通促协同，推动资产配置与空间规划互动支撑。

  国土空间规划是土地资产配置的法定依据，土地资源价值实现是规划落地的核心支撑，二者相互支撑、迭代共生。“十五五”土地管理规划落实“上海2035”总规要求，充分衔接国土空间近期规划，依托全市国土空间“一张图”，统筹总量、减量、存量、增量结构优化，系统布局产业、住房、公共服务与生态空间，精准支撑东 方 枢 纽、吴 淞 创 新 城、大零号湾等重点区域开发建设。同时，持续深化“三师联创”机制，依托责任评估师职责，将价值管理贯通“谋划、策划、刻划、规划、计划”全环节。持续深化“规储供用”一体化土地储备新机制，树立“养地、育地、富地”跨周期经营理念，实践“标地营造”，在规划阶段同步统筹基础设施、蓝绿空间、海绵城市建设，推动土地开发从传统“七 通 一 平”向片区整体品质营造升级，实现空间蓝图与要素供给精准匹配、同频共振。

规划编制思路

  第二，以增益贯全链，统筹释放自然资源资产综合价值。规划核心导向是构建土地价值全周期管理体系，彻底扭转“重前期出让、轻后期运营监管”的传统短板，将价值思维贯穿规划、储备、供应、开发、运维、盘活全流程。规划阶段科学布局用地功能，差异化赋予土地资产价值潜力；储备阶段动态盘活全市土地资源池，推广储备土地临时利用、过渡性利用，减少资源闲置沉淀；供应阶段坚持精准分类配置，稳产业、保住宅、控商办，推广混合用地、弹性年期、先 租 后 让等模式，有效降低实体经济用地成本；使用阶段健全履约监管、绩效评价与退出机制，常态化跟踪产业用地效益，完善低效用地盘活路径，实现“一宗土地、全链运营、持续增效”。对标市级自然资源资产管理最新要求，资源资产配置亟需全方位理念升级：发展视野从城 镇 空 间拓展至全域空间，资源供给从单一土地资源转向多门类资源组合配置，价值实现从单地块开发转向跨区域、跨类型、跨权属的资产组合运营，利用模式从单一功能开发转向多功能混合利用，管理方式从静态建设转向长效可持续运营，通过理念革新与模式创新，持续放大资源资产综合效益。

  土地全周期价值管理机制

  第三，以赋能提质效，打造数智治理与专业支撑双重动能。立足“十五五”量子城市空间智能创新发展目标，坚持数智转型与能力培育双向发力。依托行业大模型与政务智能体建设，发挥人工智能透明化、预见性、协同性、敏捷性四大核心能力，实现土地资源底数动态可视、变化实时感知、风险智能预警，精准赋能项目选址、供需研判、低效用地排查等核心场景，推动资源管理从“资源-资产-资本”向“资信”高阶升级。同时，依托数智技术推动生态产品、数字产品可量化、可交易，撬动社会资本参与自然资源资产高水平保护与高效率配置。在能力建设上，依托行业学会协会，加快培育城市更新、土地整治、资产运营等专业力量，完善行业标准与市场规则，构建适配存量时代的现代化土地治理服务体系。

“选地置业”产业空间精准匹配的智能化场景