地尽其利，安居宜居：伦敦住房规划解读

住房发展一直是伦敦城市规划的重要议题。为加快并有效应对近年来住房发展面临的挑战，《大伦敦规划2021》（以下简称《规划》）作为最新发布的空间战略规划，设立“良性增长”（Good Growth）总目标与“保障市民住房需求”分目标，提出一系列面向行动的住房发展策略。这些策略包括增加住房供应、挖掘小型住宅用地、提高可负担住房供应比例、提供多样化住房产品等，具有良好的包容性和可实施性。本文在介绍伦敦现状住房特征和挑战的基础上，进一步总结更具包容性的住房保障政策、更具行动力的住房空间发展策略。

 

伦敦住房发展总体情况

 

1.住房总量及空间布局

 

2020年大伦敦1地区家庭总户数接近360.8万，住房总规模363万套，住房套数略高于家庭户数，总量基本匹配，住房市场总体较为稳定。伦敦作为典型的单中心城市，强调通过伦敦金融城来提升城市竞争力，城市住房主要在金融城以外范围内进行均衡布局。

大伦敦地区行政区划及空间圈层关系

来源：笔者根据《伦敦住房2021》整理

2.住房体系及分类特点

 

从住房的可负担性来看，伦敦住房类型主要包括可负担住房（affordable homes）与市场住房（market housing）。其中，可负担住房类型分为公共租赁住房（low-cost rented homes）和过渡房（intermediate housing）。公共租赁住房主要面向低收入者，住房产权归地方政府或房东所有，以永久租赁为主。过渡房是一种半市场化住房，其租金或售价高于公共租赁住房、低于市场住房，主要面向“夹心层”居民2、在公共部门服务并影响地方经济发展的“关键工作者”3，由住房协会进行产权管理和租赁。

伦敦住房体系一览

来源：笔者自制

 

近年来住房发展面临挑战

 

虽然近年来全球经济增长放缓、英国面临脱欧危机，但伦敦作为顶尖全球城市之一，依旧凭借其产业经济优势吸引大量人口，这使得伦敦住房发展面临严峻挑战。

 

1.住房供应总量难以满足日益增长的住房需求

 

一方面，伦敦的产业蓬勃发展，创造了大量就业岗位，吸引大批国内和国际移民。自1997年以来伦敦就业岗位增长45%，人口增长28%，然而住房供应增长仅为20%。另一方面，伦敦住房空置率长期处于1%以下，远低于适度房屋空置率5%4，存量住房市场缺乏供应弹性。

伦敦就业岗位、人口和住房量的指数趋势（1997-2020年）（1997年为基准年）

来源：《伦敦住房2021》

 

2.住房的可负担性有待提升

 

经历多轮金融危机，伦敦房价多次急剧上扬，其涨幅远远高于英格兰地区平均水平。近年来伦敦住房不可负担性指数5也一直上升，主要体现在租金指数的增速高于收入指数的增速。据2019年调查显示6，虽然人们在伦敦容易找到好的就业岗位，但是却很难找到价格满意的住房。

1970-2016年伦敦和英格兰平均房价对比（已考虑通胀因素）

来源：《伦敦住房2017》

2005-2016年伦敦住房市场租金指数、收入指数与不可负担性指数（2005年为基准年）

来源：《伦敦住房2017》

欧洲主要城市找工作难易程度与找房难易程度对比（2019年）

来源：《伦敦住房2021》

2022年部分全球城市房价收入比

来源：www.numbeo.com

 

3.住房产品需要应对多元化的人口需求

 

伦敦是世界上最多元化的城市之一，向所有人敞开怀抱，40%的伦敦人并不出生在英国，这里的居民使用的语言超过300种。不同族裔、不同年龄、不同家庭规模和不同健康状况人群对住房产品需求不同，例如老年人希望缩小住房规模，吉普赛人倾向于居住在宿营地，年轻的单身人群则需要独立的小户型住房等。未来，伦敦需要提供各类具有包容性和适应性的住房。

 

4.住房的供应建设方式有待丰富

 

内伦敦在20世纪前已经基本完成全部城市化建设，整个伦敦的城市化早在第二次世界大战后就已趋于高位稳定，此后伦敦的建成区几乎没有变化。因此，可用于住房开发的土地资源日趋紧张，仅仅依靠新增住宅用地很难完成住房发展目标。

伦敦周边城市化进程

注：每个图斑代表每平方英里土地供应400套以上住房。

来源：《伦敦住房2017》

 

伦敦住房规划策略

 

面对当前住房挑战和未来发展趋势，《大伦敦规划》从住房的包容性和规划的可实施性两方面积极应对。

 

1.远近结合，基于现状评估的住房总量设定

 

伦敦的存量土地市场是极其活跃的，98%的伦敦住房建设通过棕地更新实现，而且当前的非住宅用地将来也很有可能转变为住宅用地，如何有效评价土地用于住房开发的可能性和其住房开发的潜力是一个重要问题。结合《伦敦战略性住宅用地可行性评估（2017）》关于住宅用地开发潜力的评估，《大伦敦规划》提出远期可供应住房目标，并完善年度监测，保障远近结合的住房发展目标逐步落实。在远期（2019―2028年）目标设定上，运用大数据充分评估成套住房用地与不成套住房用地的开发潜力，其中成套住房用地包括大型住宅用地（大于等于0.25公顷）与小型住宅用地（小于0.25公顷），不成套住房包括非独立式学生公寓、非独立式老年人住房和其他非独立式公共住房等。在年度目标设定与监测上，结合各区土地资源条件将总目标分解至各年，并依据住房成套情况监测每年的净供应量。

规划远期（2041年）住房规模设定及分解图

来源：笔者整理

 

在评估住房的开发潜力方面，通过构建合理的用地可行性评估框架，全面摸排住房的开发潜力。针对大型住宅用地，分别评估规划已批地块、规划编制状态地块和其他地块的开发潜力。其中，规划已批地块住房开发潜力可以从伦敦发展数据库（LDD）读取，规划编制状态地块和其他地块可以运用模型测算。模型测算的基本思路是“住房开发量=潜在住宅用地面积×居住功能比例×住房开发密度”，对于其他地块还要考虑不同约束维度下的开发概率。针对小型住宅用地，主要结合近年来的住房实施趋势和既有住宅用地集约化开发产生的新增住房量来评估开发潜力。模型假设在特定区域内，即公共交通可达性3―6区域或距地铁站、市镇中心800米以内区域，1%的存量住房会通过改建、扩建、转换用途等方式增加住房密度。通过研究近年来小型地块的住房落成趋势可以判定每套房的净增加幅度，从而计算特定区域内未来小型地块可能新增的住房套数。

住宅用地可行性评估模型

来源：《伦敦战略性住宅用地可行性评估（2017）》

 

在住房的空间分布引导方面，通过构建住房建设密度矩阵合理引导住房集约化开发。根据地区中心性、公共交通可达性和机遇区等因素，共同确定地块可建设的住房套数。其中，地区中心性由地块区位（与各级市镇中心的距离）以及存量住房类型（公寓式住房占比）共同决定，公共交通可达性则根据“伦敦公共交通可达性评估系统（PTALs）”确定。总体而言，地区中心性越高、公共交通可达性越强，住房可供给的密度越高，在此基础上，机遇区7内的住房供给密度可以更高，从而引导“人口―住房―就业―交通”合理联动。

 

2.应用尽用，通过小型地块拓宽住房供地来源

 

充分利用小型地块开发住房既有现实约束也有自身优势。一方面，经过现状评估，在已批规划中可直接利用的住宅用地稀缺，大型棕地的复杂情况也延缓了土地的释放速度。另一方面，与开发大型住宅用地相比，小型地块的开发具有3大优势：一是恢复中小规模开发商在新住房供应方面的作用；二是使住房供应来源、地点、类型和混合方式多样化；三是小型用地的建设具有周期快、易于开发的特点。经过充分挖掘后，小型用地的住房供应能力不容小觑，占规划新增住房总量38%。

 

《大伦敦规划》对小型住宅用地的建设引导有明确具体要求。在建设优先性上，优先利用在公共交通可达性高、交通站点以及城镇中心800米范围内的小型住宅用地。在建设形式上，小型住宅用地可通过新建、填充式开发、改建、拆除和重新开发或扩建已有建筑物（包括非住房建筑和居住区车库）的方式建设。在标准规范上，大伦敦政府将制定全市层面小型住宅用地设计导则，各区在此基础上结合地方发展令，再量身定制住房设计规范。在设计工具箱上，重点关注绿色可持续、房型结构和社区融入等。

 

3.整体设计，加快推进新增住房中可负担住

房建设比例目标落实

 

为更好提升住房的可负担性，规划注重整体设计，从目标引导、实施保障和审批流程等方面明确相关策略。

 

目标引导方面，《伦敦战略性住房市场评估（2017）》明确了对房地产市场，特别是可负担住房的巨大需求。从2016年至2041年，伦敦每年需新增6.6万套住房需求，如果要广泛满足伦敦人的住房需求，其中4.3万套应为民众真正负担得起的住房。因此，《大伦敦规划》提出在全市总体层面的未来新增住房中可负担住房比例要达到50%。

 

实施保障方面，《大伦敦规划》创新性地提出可行性临界值评估法，从而保障地块可负担住房的供应比例。落实到具体地块，可负担住房的供应底线是35%，针对某些特定类型的地块可负担住房的供应底线是50%8。35%的临界值未来将通过《可负担住房及可行性评估补充规划导则》或《大伦敦规划》进行定期监测和审查。

 

审批流程方面，通过开辟绿色通道保障可负担住房的建设时效，如果住房开发方案满足临界值水平，可以通过快速审批流程推进建设，而没有达到临界值评估要求的开发方案则需要进行可行性评估。有些开发方案不适合快速审批，就必须进行可行性评估，例如承诺以场外建造或缴付现金补偿款的形式提供可负担住房的申请、计划拆除已有可负担住房的方案申请、申请空置建筑信贷的方案等。

住房开发方案可行性评估流程

来源：《可负担住房及可行性评估补充规划导则》

 

4.面向全体，提供满足多元人群需求的住房类型

 

面对多元人群居住需求，《大伦敦规划》明确提出要提供多样化的住房类型，尤其是针对老年人、少数族裔、学生和单身群体。根据调查，老年人更希望缩小住房规模、靠近家人朋友或公共服务服务设施，因此《大伦敦规划》提出应完善专业老年人住房。这类住房面向老年人（入住人最低年龄为55岁），在设计上应做到无障碍、具有包容性，在选址上具有较好的公共交通可达性，靠近市镇中心或医疗保健、生活服务设施便利的区域。吉普赛人和游民的住所主要是宿营地，因此需要提高宿营地的供应，同时关注翻新或加固宿营地的基础设施。为满足高校学生的住房需求，高校可以提名协议方式供应专建学生公寓，在设计上注重建筑的功能性居住空间和合理布局，保障公寓的可负担性。对于单身群体，需要建设大型专建合租房，重点关注用途混合的包容性社区建设。

 

以专业老年人住房为例，由于未来伦敦的老龄化趋势日益明显，到2029年，预计老年人家庭（65岁及以上）的数量将增加37%，75岁及以上的家庭（最有可能入住专业老年人住房）将增加42%，因此，尤其需要关注适合老年人需求的住房设计。住房设计方面强调无障碍，包括至少10%的住房满足轮椅使用者住房的要求，所有其他住房必须满足《建筑法规》“无障碍和适应性住房”的要求。社区设计方面强调包容性，在明确包容性设计原则的基础上形成包容性设计声明，从而进一步指导具体的规划和设计，具体的包容性设计手法应体现在社区的入口、通道、公共空间、紧急疏散系统等。

 

5.多措并举，促进混合社区的居住融合

 

社区更新层面，应充分利用原住居民的知识和经验，尽早动员其广泛参与社区规划，这将有助于提出好的规划建议，并且良性的社区规划，有助于推动地区发展。因此，《大伦敦规划》明确在地区规划编制前期，要充分尊重原住居民的居住意愿，促进原住居民与新居民的融合共生。在居住社区的更新改造中，伦敦政府充分利用存量用地或将闲置建筑改建为住房，进一步完善周边的公共空间和公共服务设施配套，广泛吸引多元人群入住社区，形成良性循环，促进地区的社会经济发展。

 

 

促进原住居民与新居民的融合共生：

Bermondsey Street住房开发

 

Bermondsey地区紧邻伦敦金融城南部，随着伦敦产业功能从制造业向服务业转移，Bermondsey地区也从工业码头转化为文化旅游、生产性服务业和多元居住功能混合的地区。在30年的发展历程中，这个地区经历了巨大的社会经济变化和物质空间重构，不同于以往低收入工人阶级社区被富裕的新移民社区所代替，这个区域形成了独特的多元居住文化。

 

该区域原有的建筑功能主要以工业厂房和工人住房为主，很多住房都还是第一次世界大战后建设的社会住房，部分建设时间还可以追溯到18世纪。在地区长期更新过程中，经过政府引导，开发公司充分尊重原住居民的原地居住权利，通过改造、新建等措施建设更多产权类型多元化的新住房，使得高收入的新居民与低收入的原住民融合共生，同时还更新了自由开放的公共空间，也大大促进了社区融合。

 

根据《伦敦战略性住房市场评估（2017）》预测，2016年至2041年，每年规划新增住房需包含55%的1居室房型，可见小户型住房是未来住房供应的重点。为应对不同家庭规模变化、家庭居住拥挤和群租现象，落实到具体地块的住房新建，《大伦敦规划》提出在充分调研本地人群住房需求的基础上，合理配置房型组合。具体应该包括住房单元类型的混合、住房与其他功能建筑的混合、住房产权类型的混合以及可负担住房类型的混合，从而最大化提升住房开发的混合性与包容性。

伦敦年均新增住房数量需求预测（2016-2041年）

来源：《伦敦战略性住房市场评估（2017）》

 

“建后出租”项目：Union Wharf

 

“建后出租”（BTR，Build-to-Rent）住房是指大规模建设专用于租赁的住房，该住房项目由政府提供政策支持和财政补贴，开发商进行投资，住房协会负责管理和运营，主要面向在伦敦长期工作和生活的居民。不同于其他社会租赁住房，该类住房可以在一定限制条件下进入住房市场交易。

 

Union Wharf是典型的BTR住房项目，位于东伦敦的格林威治自治区，区位条件优越，公共交通便利，周边的公服设施和商业设施非常齐全，基本能够满足居民的日常生活需求。该项目共包括不同户型的租赁住房249套，其中可支付住房约占20%。整个住区占地0.49公顷，建筑面积26000平方米，容积率为5.48。

 

该项目通过包容性的设计策略为低收入群体提供了高质量的居住条件。可支付的折扣租赁住房随机分布于两栋塔楼中，创造了一个非公开使用权限和租金差异的租赁住房制度，保障低收入群体的隐私，让低收入群体和其他普通居民混合居住以促进社会融合。

在城市土地资源日益紧缺的情况下，如何提高规划策略的可实施性，从而最大程度优化土地资源与市民住房需求之间的匹配度，打造住房包容的全球城市，成为伦敦住房发展的重要议题之一。《大伦敦规划2021》提出了以下3个方面的发展策略：在供给层面，通过数据评估来精准量化住房供应总量，积极利用小地块拓宽供地来源，同时合理引导住房空间布局；在需求层面，充分尊重原住民的居住意愿，考虑多元化的人群需求，提供丰富的住房产品，促进社区融合共生；在制度保障层面，采用可行性临界值法，确保可负担住房能够加快落地实施。通过这些具有行动力的策略，伦敦搭建了实现保障市民住房需求目标的策略框架，为全球其他城市的住房发展提供了重要参考。

1 大伦敦政府（Greater London Authority）成立于2000年，行政区划面积约1579平方公里，包含32个自治区和伦敦金融城（City of London），空间圈层上划分为内伦敦与外伦敦。《大伦敦规划2021》是大伦敦政府成立后发布的第3版空间战略规划，前两版分别发布于2004年和2011年。如无特殊解释，本文中的“伦敦”均指大伦敦地区。

2 指收入达到一定水平无法享受公共租赁住房，但是也无法负担市场住房的群体。

3 指为公共部门在健康、教育和医疗等领域提供一线服务的员工。

4 按照国际通行惯例，5%为适度空置率，商品房空置率在5%-10%之间为合理空置范围。

5 不可负担性指数=租金指数/收入指数。

6 2019年法国Ipsos机构发起的欧洲城市生活质量调查。

7《大伦敦规划》确定机遇区（Opportunity Areas）为具有新建住宅、工作岗位和各类基础设施潜力的关键区域。每个机遇区至少提供2500套新住宅或5000个新工作岗位，亦可兼具二者。

8 与市长达成协议的可负担住房建设商所拥有的土地、公共部门土地、适宜住宅开发的工业用地在开发方案中至少提供50%的可负担住房。

参考文献

① The London Plan 2021, 2021.

② London Housing Strategy, 2017.

③ Housing in London 2021, 2021.

④ The London Strategic Housing Land Availability Assessment 2017, 2017.

⑤ The 2017 London Strategic Housing Market Assessment, 2017.

⑥ Fixing Our Broken Housing Market, 2017.

⑦ Affordable Housing and Viability Supplement Planning Guidance，2017.

⑧ Levelling up in London, 2022.

⑨ Small Sites Vision Development Strategy Document, 2021.

⑩ Small Sites Design Guide Supplementary Planning Document, 2021.

⑪ Small Housing Developments Assessing Quality and Preparing Design Codes Supplementary Planning Document, 2021.

⑫ Negotiating Urban Change in Gentrifying London: Experiences of Long-Term Residents and Early Gentrifiers in Bermondsey, 2014.

 

城市瞭望 2023年3月第52期

供稿人：上海市城市规划设计研究院浦东引领区分院 熊娅