巴黎气候行动规划2050：从“巴黎协定”到碳中和与100%可再生能源城市

 

       2015年，“巴黎协定”成为全球生态环境领域的热点名词，法国及其首都巴黎向世界宣告了气候行动的雄心与气魄。在国家低碳战略的指导下，法国的大区（Région）、省（Départment）两级政府均须编制气候专项规划，同时横向、纵向传导至各级空间规划。2018年3月，巴黎正式颁布修编完成的《巴黎气候行动规划：迈向碳中和与100%可再生能源城市》，作为省级气候专项规划，进一步落实细化国家、巴黎大区和大巴黎都市区的相关要求。该规划于2021年荣获了“联合国全球气候行动奖”，本文将在介绍其主要内容的基础上，结合其他相关规划与研究成果，梳理解读巴黎市在碳中和导向下的空间规划策略、政策工具与实施路径。

  低碳先行者：十年行动初显成效

  法国应对气候变化的总体政策框架

  2005年，法国生态转型部编制出台了第一版《法国国家低碳战略》，作为全国应对气候变化的政策路线图。2016年4月，法国正式签署“巴黎协定”并提交规划方案，即2015版《法国国家低碳战略》，承诺2050年前将碳排放总量降低至1990年的四分之一。全国各城市也正式开始了新一轮面向减碳目标的政策探索。2018年，巴黎大区、大巴黎都市区和巴黎市先后出台了新一版气候专项规划，在大区和市镇层面制定2050年实现碳中和的在地化政策路线图。

  巴黎大区行政区划示意图

  来源：《2021巴黎大区关键数据》

  2019年11月，法国颁布能源与气候法令，在法律层面正式明确于2050年实现碳中和的国家目标，并于次年正式出台2020版《法国国家低碳战略》，进一步统一了全国政策方针，目标是在实现碳中和的同时，构建全新的可持续发展模式，建立适应气候变化的循环经济体系。该战略具体制定了治理与实施（国家和大区层面）、交叉领域（碳足迹、经济、研究创新、城市规划与发展、市民教育和就业技能）、专项领域（交通、建筑、农业、林木、工业、能源生产、废弃物）三大类公共政策导则，并要求大区、省两级政府编制气候专项规划，横向、纵向传导至大区总体规划（相当于国内省、市级总规）、省级区域协调规划（相当于国内区级总规）和地方级城市规划（相当于国内街区级控规）。

  法国气候专项规划与其他规划的协调关系

  来源：2020版《法国国家低碳战略》

  “先锋城市”巴黎

  与国家战略几乎同步，早在2004年，巴黎便开始评估城市温室气体排放量，并于2007年正式发布评估报告。同年，巴黎制定并颁布了第一版充满雄心的气候行动规划，目标较2004年，于2020年减少25%的温室气体，于2050年减少75%的温室气体。

  在该规划的引领下，巴黎先后更新改造了包括学校在内的公共机构供热系统、城市照明系统和社会性住宅能耗系统，建设了地方可再生能源体系及能源回收设施体系，实施了可持续餐饮服务项目和巴黎交通规划，并新建大量自行车道、电车轨道。截至2014年，巴黎使240所学校的能耗减少了30%，将城市照明系统能耗减少了23%，安装了超过5万平方米的太阳能电池板；截至2016年，巴黎共减少了1.7万吨来源于食品的碳排放量，减少了15%的市政出行并禁止了政府公务小汽车。总的来说，2004―2014的十年间，巴黎全省的碳排放量降低了近19%，但考虑新增的市政设施和公共服务，净碳排放量降低了2%。

  巴黎气候行动规划2050

  新起点，新雄心

  2014年，巴黎市碳足迹为2560万吨二氧化碳当量。其中，巴黎本地的国土空间内部碳排放量共600万吨，包括居住（210万吨）、服务业（200万吨）、工业（10万吨）、内部交通（130万吨）和垃圾处理（40万吨）等领域所消耗的能源。外部碳排放量共1960万吨，包括食物供应（480万吨）、外部交通（340万吨）、建设材料（150万吨）、上游能源供应（130万吨）等方面。

  2014年巴黎市碳足迹

  来源：巴黎气候行动规划2050

  “巴黎协定”签署后，作为省级气候专项规划，2018年3月巴黎市政府正式批准颁布新版《巴黎气候行动规划：迈向碳中和与100%可再生能源城市》（以下简称“巴黎气候行动规划2050”）。在评估过去十年气候行动成效的基础上，通过广泛的公众咨询和前瞻性专项研究，制定了面向2020、2030、2050年三个阶段的目标。在2020年之前，加速能源转变，降低25%的碳排放和能源消耗（相比于2004年，下同），提升可再生能源消费比至25%。面向2030年，降低55%的碳排放、35%能源消耗、40%的碳足迹，提升可再生能源消费比至45%（其中10%产自本地）且摆脱化石能源。最终在2050年实现碳中和，降低50%能源消耗、80%的碳足迹，实现100%可再生能源消费（其中20%产自本地）。

  巴黎二氧化碳减量目标

  来源：巴黎气候行动规划2050

  面向行动的规划框架

  围绕碳中和的总目标，“巴黎气候行动规划2050”建立了4大方面共16条行动策略框架。为了实现“碳中和与100%可再生能源城市”总体目标，规划从能源、出行、建筑、城市规划、废弃物、食品工业6个维度制定了专项策略。在“高品质宜居韧性城市”方面，主要从空气质量、热岛效应、生物多样性和水质4个维度制定策略。面向实施，规划在“城市作为生态系统”方面，提出了保障公平的能源转变、调动市民积极性、构建治理模式的3项策略；在“雄心与方法并重的城市”方面，明确了金融、补偿和提倡3条规划实施保障措施。

  

  “巴黎气候行动规划2050”策略框架

  来源：笔者自绘

  作为交叉领域的空间规划行动

  在《法国低碳战略规划》的顶层设计中，“城市规划与发展”作为交叉领域的一项公共政策，聚焦于土地利用的控制，其核心导向是限制人工化土地的增加，从而减少城镇化带来的碳排放。除此以外，低碳战略规划也在交通、建筑、农业、森林和废弃物的专项领域政策中提出了诸多空间规划相关的导则和核心指标。

  从碳排放总体结构来看，巴黎要实现碳中和，在依赖外部碳排放的大规模减量的同时，本地的碳排放量应趋近于零，即在日常国土空间使用中实现全生命周期的零碳排放。目前，巴黎全域有10%（约10km²）的土地正在开展城市更新，这些区域将作为低碳转型的重要“实验室”。巴黎将主要依靠法定城市规划文件和城市开发手段来促进全域土地的生态转型，重点加强相关法规和上游开发手段的干预。

  通过法定规划文件加速能源转型

  1. 气候规划与空间规划的协调性要求

  除了全国层面，巴黎大区和大巴黎都市区层面也都明确了各级空间规划应协调落实气候专项规划的相关内容。2018版的《巴黎大区能源气候战略》一方面提出了要编制综合性的环境导向巴黎大区总体规划（SDRIF.E），以强化空间规划的落地性和协调性；另一方面提出要在区域协调规划和地方城市规划层面鼓励可再生能源开发，包括在法定文件中增加可再生能源的评估报告，在规划策略中增加可再生能源导则，在管控规定中增加供热与光伏设施的鼓励条文。

  法国地方城市规划（PLU）成果体系

  来源：笔者自绘

  2018年版的《大巴黎都市区气候、空间与能源行动规划》同样将空间规划作为交叉领域的措施之一，具体在植被与土地可渗透性、城市水循环、气候风险应对、开放空间与生物多样性保护、能源转型、农地保护、物流专项规划、绿色出行、循环经济等方面对大巴黎都市区协调规划和地方城市规划的编制导向提出要求。

  Îlot Bagnolet街区能源与水循环系统设想

  来源：巴黎规划院

  2. “巴黎气候行动规划2050”与“巴黎地方城市规划”

  实际上，2016年巴黎在当时修编完成的巴黎地方城市规划（Plan Local d’Urbanisme de Paris，以下简称“巴黎PLU”）中新增了条文15“能源与环境表现”，具体明确了建筑的温室气体、能耗减量指标，以及可再生和可复原能耗占比指标，并于2019年发布了《巴黎PLU环境条文应用指导手册》，已经使巴黎成为法国第一个将相关要求纳入地方城市规划的城市。

  此次“巴黎气候行动规划2050”进一步明确巴黎PLU应在既有气候变化应对措施的基础上，继续寻找新的管控手段以促进可再生能源发展并提升城市能效，并基于规划全流程提出了更高的要求。在规划编制方面，2020年起巴黎PLU中的“重点项目行动计划（OAP）”中应增加有关能源效率、可再生能源生产、碳中和与气候变化适应的相关目标。在实施监测方面，目前尚没有针对能源绩效的控制和惩治手段，为此巴黎将开展相关法规的制定与改革，并申请修改相关国家法律。在规划审批方面，2018年起，巴黎市政府与巴黎气候委员会将在城市开发许可审批时进一步加强有关节能与气候规划实施的要求，并设立联合协调小组以加强技术、法律和组织协调方面的相关指导。

  3. 修编中的巴黎“生物气候”地方城市规划

  巴黎“生物气候”地方城市规划设想

  来源：《碳中和与韧性城市语法——巴黎可持续城市观察报告》

  巴黎规划院于2020年启动地方城市规划的新一轮修编，目标是编制一个“生物气候”地方城市规划（PLU Bioclimatique），除了将气候与能源的目标要求纳入总体导向中以外，还提出了各个维度的优化设想。例如，加强存量用地的低碳化改造，包括建筑的节能化改造、能源资源基础设施的循环化改造；充分开发城市本地能源，包括地热能源、城市太阳能、城市风电、生物沼气、发电墙等；不断提升城市土地利用效率，鼓励设施的分时段利用，促进地块的功能混合和加密化，发展低碳交通和街区生产。

  2022年1月，最新版巴黎PLU的法定成果组成部分⸺《可持续规划与发展计划（PADD）》草案正式发布并开始公众咨询。草案将“作为应对生态转型方法的‘生物气候’城市规划”作为首要规划原则，围绕“转型中的良性循环与韧性城市”分目标，提出了“城市中的自然”“减少城市碳足迹”“环境健康”三大策略。对应的具体规划措施包括：在城市中增加自然空间，促进土地再自然化；更新既有建筑并新建“生物气候”建筑，发展低碳交通；促进市民健康与福祉并适应生活方式改变的城市，防范风险与减缓污染以提升生活质量。

  在既有政策框架内嵌入可实施工具

  1. 新开发项目实现全生命周期碳中和

  巴黎目前已经开始实施Clichy-Batignolles、Boucicaut等试验性低碳开发项目。除此以外，巴黎14区的Saint Vincent-de Paul协议开发区（Zone  d'Aménagement Concertée，ZAC）将成为第一个明确“零碳韧性”目标的城市开发项目。2025年前，巴黎将完成对这些试点项目的实施评估工作，并逐步推广相关成熟经验，至2030年实现所有新开发项目的全生命周期碳中和。开发实施者需要在开发地块上系统性地纳入低碳交通系统，同时考虑高极端气候事件风险，并且提出相关减缓与适应措施。

  2. 数字技术助力城市精明“碳核算”

  巴黎计划于2020年起建立“3D Paris”城市三维地理信息系统，纳入相关的能源、水资源、物料等系统性数据，以及建筑结构模型（BIM），以便于精确监测评估开发项目和建筑在建材生产、项目建设和垃圾处理全生命周期的能源、资源、碳排放等数据。这个系统还能够帮助开展更客观的环境影响评估、更有效的项目协调沟通，并且促进利益相关方的数据共享、督促实际运行过程中的能效管理。

  3. 将环境影响纳入城市开发运行管理与评估

  对于新建地区，所有公共开发项目都需要开展年度财务评估并且向地方政府公开相关信息。未来，巴黎计划将进一步优化该评估报告的编制方法，按照技术、财务和环境三个维度，对项目实施的全过程进行评估。与之配套，更严格的气候、空气和能源相关的条款和标准将被纳入拟定的项目合同中，并在开发特许权协议和税收转移支付协议中增加具体的目标要求。对于建成地区，巴黎也将尝试采用“成本原则”进行更新类项目评估，将项目在投资、实施和维护阶段对环境造成的正负面影响纳入计算公式。

  制定街区尺度的整体性低碳开发政策

  在加强城市建筑低碳化改造的同时，巴黎正在采取基于街区尺度的更新方法以实现碳中和目标，因为单个建筑地块有可能为更大区域带来能源效率与土地利用效率的“正外部性”，因此可以在街区尺度通过地块协调将这些“正外部性”内部化。2018年起，结合“巴黎生态更新（Eco-rénovons Paris）”战略，巴黎开始在“协议更新区（Zone de Rénovation Concertée，ZRC）”内联合邻近地块进行能源和财政资源共享，目标于2030年实现该模式的广泛推广。

  具体而言，这种开发模式主要是鼓励邻近地块之间建立能源循环系统，利用建成建筑的太阳能发电系统和建筑热能，建立供热制冷循环系统，实现能源的就近供给，从而加强城市项目的能源协调性以减少总体开发运行成本。此外，巴黎规划院也正在积极研究这类“零碳”街区的总体建设模式，探索由地热能、城市风能、太阳能等组成在地化可再生能源供应模式，考虑建筑的最大化节能改造、地块内小型“碳汇”的最大化供给、废弃物与水的全面循环，并且尝试通过发展新型交通、社区制造业和都市农业，最大程度地减少不必要的城市交通负担。

  地块间能源共享系统示例

  来源：《大巴黎都市区能源地图》

  协调其他重要专项政策

  1. 低碳建筑的改造与新建

  目前，巴黎的居住和服务业能耗占到整个城市能耗总量的80%，碳排放量占比为20%，同时居住和服务业也是巴黎空气污染的第二大来源，主要归因于建筑的燃油驱动电力系统。巴黎需要双管齐下，“增存并举”地推动建筑转型。

  Îlot Bagnolet街区低碳化改造设想

  （上：2015年, 下：2050年）

  来源：巴黎规划院

  一方面是加快海量既有建筑的低碳化更新改造。巴黎需要在2050年前完成100万套住房的更新改造，并将所有社会性住宅（23万套）的能耗降低50%。为此，规划要求从2018年起将社会性住宅的最高能耗控制在80kWh平方米/年，从2020年起每年资助5万套社会性住房、4万套私人住宅的改造。商办建筑方面，巴黎将继续通过“巴黎气候行动宪章”激励大型企业更新私有资产，同时于2020年后设立特殊项目以支持商铺、个体户等小型服务业主体开展更新。正在修编中的巴黎PLU也将要求加强建筑立面改造中的能源系统改造，并尽可能保留既有建筑构件。

  另一方面是实现新建建筑最高标准的能效表现。2018年以后，巴黎所有新建建筑的能耗必须控制在50kWh平方米/年，并且达到“能源3”和“碳1”的建筑积极能源和减碳标准，在2050年实现新建建筑100%的可再生或可复原能源供应。为了减少建筑拆除和改造带来的碳排放，将同时要求地产开发商在建筑设计时考虑“可逆性”和“多功能性”，即可以实现居住、办公、酒店等不同功能间的轻松转换。2050年，巴黎50%的办公空间将实现“可逆性”。正在修编中的巴黎PLU还将要求新建建筑采用系统性的“生物气候”设计方法，限制资源使用总量并鼓励使用自然来源的、可循环使用的建材。

  2. 低碳交通物流系统

  巴黎的交通领域不仅是城市空气污染的最主要来源，其能耗也占到整个城市能耗总量的17%，碳排放量占城市总量的24%。为了实现2050年交通领域的碳中和，巴黎将积极推动交通模式转型。首先是管控并减少小汽车使用，在2024年前淘汰柴油车，在2030年淘汰汽油车，进一步扩展“低排放区”至大都市区范围。其次是优化慢行交通环境，增加更多开放空间，建设100%骑行友好城市。再者是鼓励洁净、共享与宁静交通，完善共享汽车系统，增建轨道交通和快速公交系统，建立多模式交通转换的“一卡通”系统。最后是建立抵达“最后一公里”的低碳物流系统，2030年前巴黎将在大都市区范围内新建6个自动化多模式物流平台，每个平台预计将帮助巴黎每年减少13700卡车的货运量及560吨的碳排放量。

  3. “自给自足”的能源系统

  巴黎目标于2050年前实现100%的可再生、可复原能源供应，且20%的能源产自本地。这不仅意味着现有化石依赖型能源系统需要彻底转型，而且也意味着需要通过技术手段提高能效从而削减能耗总量。巴黎将积极推动建立分散化的能源系统模型，在开展区域协作的同时，重新获得对巴黎能源系统的直接控制权，建立向公众开放的能源数据服务系统，完成现有能源网络的智能化改造。

  巴黎建筑太阳能板与开放空间实景

  来源：巴黎规划院

  本地能源生产方面，巴黎将在2050年前完成20%建筑屋顶的太阳能板安装，并建立集体性能源“自产自消”法定框架；进一步开发地热能，在2050年前每年增加330千兆瓦时地热能供应；积极推动能源复原，建立地下热能复原系统，并鼓励洗衣房、数据中心等“产能大户”开展热能复原；探索氢能开发及二氧化碳捕捉技术。

  巴黎在应对气候变化方面一直以来的努力既是欧盟及法国国家政策引导下的结果，也是巴黎这座城市的“先见之明”。近年来，从“巴黎协定”到“巴黎行动”，一幅逐渐清晰的碳中和路线图正徐徐在我们眼前展开，其中空间规划相关的策略已在本文中详述。高度建成的巴黎在存量束缚下的最新气候行动，或许可以为中国广泛的城市中心区低碳化更新带来启示。

  参考文献

  ① National Low Carbon Strategy, 2020.

  ② Stratégie Énergie Climat de la Région Ile-de-France, 2018.

  ③ Plan Climat Air Énergie de la Métrople du Grand Paris, 2018.

  ④ Plan Climat de Paris: vers une ville neutre en carbone et 100% énegies renouvelables, 2018.

  ⑤ Grammaire pour Une Ville Neutre en Carbone et Résiliente: observatoire de la ville durable – Paris, 2019.

  ⑥ Avant-projet du Project d’Aménagement et de Dévelopment Durable, 2022.

                                                                                                                                                                                                                                                                                                             城市瞭望 2022年4月第41期

                                                                                                                                                                                                                                     供稿人：上海市城市规划设计研究院发展研究中心、编辑部 陈洋