老龄友好双城记：新加坡和首尔的经验

 

人口老龄化程度与世界各地的城市化程度同步增长、紧密交织，成为全球城市发展的两大趋势。预计到2050年，世界上68%的人口将居住在城市中，大部分地区将有近四分之一或更多的60岁及以上的人口，而亚洲将成为世界上老龄化程度最高的区域。首尔和新加坡作为亚洲快速老龄化城市的典型代表，近年来制定了一系列面向老龄友好的城市发展措施。2019年，新加坡宜居城市中心（CLC）和首尔研究院（SI）开展了合作研究，共同发布了研究报告《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》，全面深入比较了两个城市的老龄友好城市建设实践；2021年，新加坡宜居城市中心发布了《迈向成功的老龄化：规划面向未来的新加坡》，补充了新加坡的未来愿景和最新进展。这些研究为其他同样面临人口老龄化问题的城市提供了宝贵的经验和见解。

 

快速老龄化的新加坡和首尔：困境与挑战

 

 

2018年，首尔65岁及以上人口为129.5万人，占总人口的13.1%，新加坡65岁及以上人口为51.7万人，占总人口的14.4%。首尔和新加坡正在快速走向老龄化社会；到2030年，首尔和新加坡都将成为超老龄化社会1。除了老年人占比不断上升，首尔和新加坡还都面临着劳动力的减少和总生育率下降的问题。因此，两个城市的老年抚养比2也在不断下降，新加坡已从2019年的5.1降为2021年的4.0。预计在2030年，首尔和新加坡的老年抚养比可能分别快速降至2.8和2.1，不断老化的人口结构将给城市带来挑战。

首尔和新加坡的老龄化比例

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

共同的趋势

 

首尔和新加坡的老龄化呈现出相似的趋势。一是老年人的“人群画像”都在发生变化：这一代老年人比曾经的老年群体受教育程度和收入水平都更高。同时，得益于20世纪70年代末至80年代初的快速经济增长，这一代人中有许多人获得了更高的收入，对老年生活也有更高的预期。二是家庭结构的变化，导致单身老人、独居老人和仍需赡养家庭的老人持续增加。随着女性劳动力参与率的增加，通常承担照顾角色的女性无法再投入大量时间照顾老人，核心家庭规模的缩小也意味着老年人更加难以依靠孩子来获得养老支持。由于独居老人可能无法从社区中获得帮助，这带来了社会孤立的风险。

 

首尔和新加坡的老年抚养比变化趋势

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

各自的苦衷

 

由于两个城市的背景差异，在老龄化的过程中也遇到了不同的问题。首尔面临着较为严峻的代际冲突问题。首尔的平均退休年龄为52.6岁，在退休到65岁发放养老金之前，许多人没有在经济上做好准备，就从社会保障体系中跌落，这使得老年人对过早退休后的生活非常焦虑。由于部分老年人仍然在就业市场上寻找机会，同时首尔年轻一代的失业率也在不断加剧，日益激烈的就业竞争形成了不可忽视的代际矛盾。新加坡则面临着日益严重的老年人慢性疾病负担。65岁及以上的新加坡居民中，约有四分之三患有糖尿病、高胆固醇或高血压，老年痴呆症患者的比例也在迅速增加，以可负担的成本提供高质量的老年人医疗保健服务成为重大挑战。同时，新加坡还面临着老年人照护者本身的年龄也日益老化的情况，这使得老年人的护理问题变得更加复杂。

 

新加坡和首尔的老龄友好城市规划

 

为了应对人口老龄化问题，世界上许多城市都学习和采纳了“老龄友好城市（Age-Friendly City）”的概念。这一概念由世界卫生组织（WHO）于2005年首次提出，其定义是“通过提升健康、参与和安全方面的机会，鼓励积极老龄化，以提高人们在老去过程中的生活质量”。首尔和新加坡都致力于为老年人营造支持性、赋能、友好的环境，也都已经积极开展了老龄友好城市的相关规划。

 

首尔：老年人总体规划

 

韩国中央政府和首尔市直到21世纪初才认识到老龄化问题的重要性，时间相对较晚，起初的讨论重点也主要集中在低生育率而非老龄化问题上。2010年，首尔首次发布政策提出“实现老龄友好型城市”。2012年，首尔制定了《首尔老年人总体规划》作为全市首个老龄友好城市的行动计划，一方面融入了世界卫生组织关于“老龄友好城市”的关键概念，另一方面根据首尔的老龄化问题特征，提出了六大行动领域，包括①对婴儿潮一代的支持；②定制化就业；③健康老龄；④居住环境；⑤活力文化；⑥尊重和融合。这一规划尤其注重探讨如何改善首尔老年人的住房和社区环境，自规划发布以来，包括住房项目、商业项目在内的一系列项目已经落地实施。

《首尔老年人总体规划》封面

来源：《首尔老年人总体规划》

 

新加坡：成功应对老龄化行动计划

 

新加坡早在20世纪80年代就开始关注人口老龄化问题，1982年时任总理李光耀成立老龄化问题委员会（MCA），研究如何规划“老龄友好城市”。2015年，MCA发布了《成功应对老龄化的行动计划》，为新加坡应对人口老龄化问题提供最新蓝图。《行动计划》在12个领域中提出了70余项举措，包括健康、学习、志愿服务、就业、住房、交通、公共空间、尊重和社会包容等方面。新加坡的老龄友好城市从城市、社区和个人3个层面提出目标愿景，不同政策各有着力点。

《成功应对老龄化的行动计划》封面

来源：《成功应对老龄化的行动计划》

 

共识：就地养老和积极老龄化

 

“老龄友好城市”一直是首尔和新加坡发展总体规划的核心理念之一。在两个城市的对比研究中，体现出两个明显的共同点：一是老年人需要能够继续“就地养老（ageing-in-place）”，生活在自己熟悉的空间；二是需要鼓励老年人“积极老龄化（active ageing）”，继续富有信念和目标地生活。这两点也正是世界卫生组织对于建设老龄友好城市的重要原则。其中，“就地养老”的相关举措与城市规划关系更为紧密，“积极老龄化”的行动更多集中在经济、社会和文化层面。

首尔和新加坡的老龄友好城市建设对比

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

就地养老：独立但不孤立的老龄友好城市

 

“就地养老”是指老年人继续生活在家庭和社区当中，而不是搬到护理机构，在老去后也能舒适和独立地生活。这一方面能够降低社会成本，同时也能更好地保障老年人的独立性和自主权，让他们能够在熟悉的社区中获得社会支持、保持社交联系。就地养老对于住房、社区和城市建设环境都有适老性的要求，这些也是城市规划领域在老龄友好城市建设中的主要着力点。首尔和新加坡在这些方面都进行了持续的实践，提供了宝贵的经验。

 

老龄友好的住房

 

住房是所有人的基本需求，它远不只是一个物理空间，而一个维持身心健康和社会关系的基础。住房问题是建设老龄友好城市的首要问题之一。首尔老年人住房情况较差，有相当数量的低收入老年人居住在地下室和半地下室等十分恶劣的环境中。相比之下，新加坡由于公共住房占比高（超过80%），大多数老年人都住在公共住房中，没有出现尖锐的住房矛盾，目前主要致力于为老年人提供更多住房政策倾斜和更加适老化的房型。

 

1.首尔：开发面向低收入老年人的共享设施公共租赁住宅

 

首尔市的衿川区有大量低收入老年人，他们独自生活在居住条件不达标的住房里，没有充足的日照和通风，并且许多租户需要共用卫浴。2013年起，首尔市政府、衿川区政府和首尔住房社区公司共同开发了共享设施的公共住房Borin住宅，以支持65岁以上的独居老人家庭。住宅中有独立卧室和浴室，还设有共享客厅、厨房和其他公共区域，旨在改善基本居住条件的同时鼓励和促进社区生活。同时，衿川区政府还派工作人员担任住宅经理，为租户提供生活援助（包括陪同老年人去诊所、解决老年人日常需求、维护大楼环境等），各部门工作人员和志愿者还会定期提供健康体检和清洁服务。协调良好的援助提高了租户的生活质量。

 

自2016年以来，首尔和全国各地的地方政府都推行了这一住房概念。为了确保政策倾斜到目标人群，申请Borin住宅的资格包括65岁及以上、独居、收入不超过中等收入的50%等。其租金约是市场价格的30%，对于付押金也有困难的人，区政府还会提供总金额90%的贷款。

首尔衿川区的4处Borin住宅

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

2.新加坡：满足多样化需求的老龄友好住宅

 

新加坡的组屋体系在老年人住宅方面发挥着至关重要的作用，提供满足老年人不断变化的生活方式的住房选择始终是新加坡住房规划的优先事项。1998年，为了更方便独居老年人的生活，新加坡组屋发展局推出“一居室公寓（SA）计划”，让多数生活在三室、四室大户型的独居老人出售现有房屋，搬入更适合老年人居住的小型公寓中。SA有35平方米和45平方米（套内面积）两种户型，能够舒适地容纳一人或两人家庭；同时都位于交通便利、设施完善的社区内，让老年人可以继续生活在他们熟悉的环境里。所有的SA均配备了完善的厨卫设施，还包含杠杆水龙头、摇杆开关、防滑瓷砖、无高差地面、浴室扶手、警报系统、猫眼放大器和走廊扶手等老年人友好功能。再加上可观的售房款差额收入，许多老年人都乐于出售原有的大户型置换到SA。在过去的18年里，新加坡共推出了72个SA项目，超过11900间房屋。

 

2015年，综合了公众意见后，新加坡宣布了新的“两居室弹性计划（2-room Flexi Scheme）”，为老年人提供了更经济、更灵活的选择。一方面调整了租期，老年人可以选择比普通住宅30年固定租期更长或更短的租约；另一方面可以灵活选择住宅配套设施，包括厨卫浴和家电，满足定制化需求。这一住房计划的老年人覆盖率更高，超过了90%的老年人。

新加坡一居室公寓（SA）的户型与适老化设计

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

基于社区的老龄支持

 

社区是城市的基本单元，社区层面的支持是建设老龄友好城市至关重要的环节。作为城市治理的“最后一公里”，社区在构建便捷多元的老年人服务网络中最为下沉、能够补充家庭的照护功能，给予老年人紧密的支持。为了使老年人能够获得更多的助老服务，首尔和新加坡在社区层面都做出了持续的努力。

 

1.首尔：以街道为基础的社区老龄服务

在首尔，洞3是老年人福利保障体系中的最前线。然而，长期以来由于人力不足等原因，这一环节并不十分通畅。2015年，首尔启动了“援助之手社区服务中心（ROCSC）”计划，实施了一系列举措，大幅增加了洞一级的公共服务人力，每个洞平均增加5.8名福利工作者和1.2名护士，以适应快速增长的福利需求人群。

 

ROCSC计划开展了“援助之手医疗保健服务”项目，专门提升老年人的健康保障福利。由一名福利工作者和一名护士探访所有65岁以上的老年人并进行健康评估，包括虚弱程度、老年抑郁量表评估、牙科检查、痴呆筛查等，经老人同意后提供持续定期的健康管理服务。为了更好地提供服务，社区还与公共保健机构与私人医疗机构合作，如痴呆症支助中心、精神健康促进中心和私人诊所等，为老年人提供延伸的健康护理工作。

 

首尔的ROCSC计划通过行政创新和公私合作，提高老年人的基本福利、医疗保健服务和健康水平，以社区为基础的老年人综合护理形成了一张老年人健康“兜底”网。仅仅两年，这一项目的覆盖范围就从首尔13个区的80个洞扩大到24个区的342个洞，受到越来越广泛的关注。

首尔ROCSC计划的覆盖范围

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

2.新加坡：多方共建的“老龄社区网络”

与首尔一样，新加坡也十分注重社区层面的老龄友好建设。2016年，新加坡政府推行了“老龄社区网络计划”，旨在建立一个强大的社区支持系统来为老年人提供触手可及的服务，尽可能地减少社交孤立和过早的机构化养老。这一行动的关键是将不同的相关方集聚在一个社区中⸺包括政府部门、志愿福利组织、基层组织和医疗机构⸺合力向有需求的老年人提供健康服务和社会支持（例如建屋发展局在其中主要负责社区中适老化的家居改造）。

 

“老龄社区网络计划”将基本医疗服务送到了老年人的家门口。首先在全市社区服务中心对老年人进行预防性的健康筛查，随后为结果异常的老年人安排区域内的流动眼科、牙科等服务，老年人可以在家附近的社区设施中享受后续护理。社区中还构建了一个“友好网络”，通过大数据识别需要帮助的独居老人，动员志愿者和邻居与其形成一对一的帮护关系，确保每一位独居老人都能获得关切的目光。对于健康需求较为复杂、更脆弱的老年人，新加坡还开发了一个社区网络协调系统，将医疗服务、社会援助和社区支持联系在一起，使老年人获得更全面的照护，解决例如“没有交通工具可以去看病”这样关键却容易被忽视的问题。

新加坡老年人在社区中获得支持

来源：《迈向成功的老龄化：规划面向未来的新加坡》

 

包容性的城市设计

 

认知和行动上的障碍是衰老常会带来的后果，许多老年人在使用服务设施、感受空间环境和交通出行时可能会遇到困难。包容性的城市设计旨在为包括老年人在内的弱势群体创造可达、安全、公平的城市环境。这一概念已经在世界范围内广泛得到实践，首尔和新加坡也都做出了相应的行动。

 

1.首尔：为老年认知障碍者进行环境设计

首尔痴呆症患者位列韩国第一，而患有痴呆症的老人由于认知障碍很容易迷路，他们出于安全的考虑通常会选择不出门，这会进一步加重病症。为了让这些老人能够走出家门，首尔市政府开展了“认知健康设计试点项目”，在老年人占比超过25%的新吉洞公共租赁住宅中，实施了老龄友好的户外环境改造规划。

 

这一改建计划以“创建记忆社区”为总体概念，包含了7项设计要点，分别是记忆小径、记忆场地、记忆空间、记忆标识、记忆地标、记忆画廊和记忆邮箱，通过增强辨识度、趣味性和互动感的设计手法，提高空间的可识别性和对老年人的吸引力。例如&“记忆标识&”，是增强楼栋和楼层数字标识的对比度、亮度和饱和度，在地板、墙面增加标识，改善老年人被相似的、难以辨识的标识困扰的情况。这些空间改善实施一年后，新吉洞公共租赁住宅每天外出5次以上的老年人增加了16.2%，在室外空间聚会活动的老年人比例增加到了69.8%。以该项目为基础，首尔市发布了《认知健康生活环境指南》，用以指导其他地区的老年人设施改善项目。

颜色鲜明、富有个性的“记忆标识”为老年人指示回家的路

来源：《老龄友好城市：首尔和新加坡的经验》

 

2.新加坡：创新性的老龄友好空间设计

新加坡的城市无障碍设计一直以来都是全球城市中的典范。为了进一步提升空间的老龄友好程度，新加坡还推行了一系列创新性的空间策略。

 

为了增强老年人日常交通的安全性，新加坡陆路交通管理局在老年人口较多的地区实施了“银发地带”（Silver Zones）试点项目。这些地区道路限速40公里/小时，并且采用较为曲折的车行道和更窄的交叉口距离，提醒驾车人士减速及行人当心，同时使用防滑排水井盖和公交车站扶手等具有老龄友好设计特色的设施。截至2021年，新加坡已经建设了17处“银发地带”，计划在2023年建成50个。

新加坡“银发地带”的老龄友好设计

来源:www.lta.gov.sg;motsingapore.files.wordpress.com

 

在研究发现园艺能够实现痴呆、抑郁症预防和慢性病缓解后，新加坡国家公园委员会基于“社区花园”项目，进一步实施了“疗愈花园”项目，参与的老年人在公园中种植蔬菜、学习园艺技术，并且共同享用收获的果实。这一项目也和新加坡推广“生物友好城市”的行动结合起来，具有更加广泛的意义。

 

积极老龄化：身心共同健康的老龄友好城市

 

积极老龄化是目前国际社会广泛认同的概念，它意味着一个人的生活质量和社会参与度不会随着年龄的增长而下降，老年人依然能够保持身体活动和经济活动的活跃，能够积极融入社会生活的各个方面。首尔和新加坡在支持人口积极老龄化方面的努力可以总结为以下4个方面。

 

对终身学习的支持。首尔市成立了“50+基金会”，新加坡成立了“银发学会”，为符合条件的老年人提供教育课程、信息咨询以及社会参与和代际交流的机会。

 

保障健康和福祉。首尔市广津区建构了“本地关怀集群”，由当地具有一定基础的社会企业合作，为老年人提供一站式的保健、护理和娱乐服务。新加坡在社区一级实施了各种健康倡议，进行健康活动的组织和推广。

 

建设积极老龄化的服务中心。首尔共有75个老年福利中心和323家日间关怀中心，但目前存在人均面积过低（不到0.1平方米）、人力不足等问题。新加坡在社区层面建设了“老年活动中心”和“积极老龄化中心”，前者为收入较低、更为弱势的老年人提供资源，后者主要整合提供各类老年护理服务。

 

提出本地化的行动和倡议。首尔发起的“开放厨房”活动和新加坡组织的“吃吧！美好生活”活动，都是基于当地的文化特性，将老年人的餐饮和社交创新性地结合在一起，取得了一举多得的积极效果。

 

中国有着规模庞大的老年人口，并且老龄化进程也在明显加快。作为中国最早进入老龄化的城市之一，上海市“七普”显示常住人口老龄化程度已达16.3%。2021年，上海市政府在《上海市老龄事业发展“十四五”规划》中提出要加快“老年友好型社会建设”，新加坡和首尔的老龄友好城市建设可以提供宝贵的经验：一是要加强老年人的参与，通过老年人真正的生活方式来衡量相关的政策和行动；二是要重点关注住房和社区，让老年人能够在自己熟悉的、具有情感纽带的地方安享晚年；三是双线推进，将包容性的物理空间与积极的社会服务紧密结合。老龄化问题不应被视为沉重的负担，而应当是建设更加美好的未来城市的机会和路径。

1 在世界范围内，当社会上65岁及以上的人口的比例超过14%时，将被定义为“老龄化”；当该比例超过20%时，将成为“超老龄化”社会。

2 20-64岁劳动年龄人口数量与65岁及以上老年人口数量之比。

3 首尔行政体系中最末一级行政机关，相当于我国的街道。

 

参考文献

① Age Friendly Cities: Lessons from Seoul and Singapore, 2019.

② Towards Ageing Well: Planning a Future-Ready Singapore, 2021.

③ Action Plan for Successful Ageing, 2015.

④ Seoul Comprehensive Plans for Senior Citizens, 2012.

⑤ 서울시 고령사회 마스터플랜，2010.

 

城市瞭望 2022年6月第43期

供稿人：上海市城市规划设计研究院发展研究中心、编辑部 谢湘雅