应对危机，人人闪耀——面向2030的“未来东京”包容性战略

面对疫情之下前所未有的危机和挑战，2021年3月，东京都政府制定了《“未来东京”战略》，以此形成面向2030年的10年发展目标。通过历史上首次延期1年的奥运会，东京向世界展示了危机管理对建设安全城市的重要性，以及人们相互了解、共同生活的“没有阶梯的社会”的可贵，并进而成为东京的“城市遗产”。其后两年，为应对后奥运会时期疫情持续、少子化等各种时代变化，东京都政府又提出了两版政策升级，以加速实现“未来东京”愿景，并将充满希望的“未来东京”传递给下一代。

 

持续更新的东京城市发展战略规划

 

受地方分权影响，日本都道府县一级规划编制在框架及格式上自由灵活，命名无固定规则，内容也各有侧重。近年来，东京相继出台了多版城市发展战略规划。其中，都市整备局编制的战略规划侧重于城市空间和功能，政策企画局编制的规划则主要着眼于城市整体的综合发展愿景。由于时代背景不同，历版规划目标呈现出深层变化，但是主要措施仍具有较强延续性。规划均围绕奥运、基建、安全、防灾、生活福祉、环保等发展问题，以及城市功能布局等空间问题，搭建了内容丰富的战略及政策框架。

 

申奥前期，加强城市基础设施建设

 

为申办奥运会，2006年东京制定了《10年后的东京⸺改变东京》战略规划。其后，东京重点加强环境、基础设施、社会保障、产业等方面的建设，如完成了1000公顷绿化项目、100万棵街道树木种植计划、推进重要的三环道路建设等，从而改善了交通状况、保障了特大城市需求，奠定了以人为本的规划基础。

 

2011年“3.11”东日本大地震爆发，东京在上版规划的基础上做进一步思考，发布了新版战略规划《2020年的东京⸺跨越大震灾，引导日本的再生》。此版规划更加重视城市防灾、能源和提升城市的国际竞争力。该规划的实施为引导日本走出地震阴影、保持可持续发展起到积极作用。

 

申奥成功后，推进东京城市全面繁荣

 

2014年发布的《创造未来⸺东京都长期愿景》（简称“东京2020”）展现出鲜明的“迎奥运”色彩。规划提出建成“世界第一城市”的宏伟目标，包括：举办有史以来最好的奥运会及残奥会；解决当前挑战及确保东京走向可持续发展的未来。规划首次提出明确、可量化的全球城市排名目标，在主要评价指标上超越伦敦、纽约、巴黎，致力于实现人人拥有梦想和希望的社会。

 

为了修正东京一极集中现象、促进地方焕发活力，日本政府于2014年底出台《城镇・人・工作创生法》，鼓励地方编制“城镇、人、工作创生综合战略”。面对“东京一边倒”的质疑，东京都政府于2015年制定《实现“东京与地方共同繁荣，真正的地方创造”⸺东京都综合战略》，“东京与地方”共同繁荣、共同成长，以实现日本整体的可持续发展。为此，东京都综合战略提出了3个目标：“引领世界、持续发展的东京”“充满希望、健康、活跃的东京”“安全、安心、可持续发展的东京”。

 

开创未来，实现“人人闪耀”的东京

 

2017年，在新任知事小池百合子的推动下，以“人人闪耀”“安全安心”“引领世界”“美丽”“乐趣”“与全日本共同进步”为中心，东京都都市整备局编制了面向2040年的城市总体规划《建设东京的宏伟蓝图》（以下简称“东京2040”）。成果阐述了面向2040年，东京发展的情景预测、城市职能定位、空间格局、重点战略、分区域建设指引和规划实施保障等内容，并提出“安全城市”“多元化城市”“智慧城市”3个目标愿景，致力于形成一个“成长与成熟并重”的未来东京。未来的东京将成为能为所有人提供健康生活的场所、“人人”有所作为的优秀城市，其社会愿景中如“价值观多样化、生活工作双平衡、按需劳动、无人居所再利用、卫星办公室与职住平衡”等都突出了以人为本的包容性思想。

 

最新“未来东京”战略愿景

 

战略发布背景及更新流程

 

随着令和时代拉开帷幕，面对迫在眉睫的人口减少、激烈的世界城市竞争、严重的气候危机，东京各政府部门开展了关于2030年东京面貌的讨论。2021年3月，随着疫情常态化，在全球经济“绿色复苏”的趋势背景下，东京都政府制定了《“未来东京”战略》（以下简称“未来东京”）。规划延续2017年版“东京2040”目标，提出在新冠危机中实现“可持续复苏”，并在灵活应对不断变化的环境的同时创造新的价值。

 

以“未来东京”为基础，东京同步发布《三年行动计划（2021―2023）》及关键绩效指标。为增强政策可行性，东京都政府采用“战略（Plan）―执行（Do）―评估（Check）―改进（Action）”PDCA目标管理流程对规划进行评估更新，可视化动态发布关键指标的实施进展和具体信息。其后两年，为灵活应对后奥运时期的国际局势变化和人口危机，东京发布了两版新版战略，其政策指标也在不断审查中更新升级。

“未来东京”战略升级构想

来源：《“未来东京”战略（2023升级版）》

 

持续更新的“未来东京”战略

 

东京历来重视以最大力量实现“人人安居乐业・人人有所作为”的城市目标，认为东京可以持续创造新价值的关键就是人与人的连接。为构筑不分年龄、性别、国籍等，人人都可以发光发亮的多元化城市，东京采取了广泛的包容性举措。面对严峻的疫情，2021版“未来东京”特别提出“0号战胜新冠疫情战略”，以此形成面向2030年的“20+1”战略及122个重点项目。此轮规划的包容性战略占比接近一半，包括儿童笑脸、儿童成长支援、女性活跃推进、长寿社会实现、光辉职场、多样性共生、安全安心城市建设等若干领域，其中重点强化了“Community（社区）、Children（孩子）、Chōju（长寿）”3C战略。

 

通过奥运会精神与个人行动的联系，东京加强了城市软件和硬件建设，让不同的人共同生活并相互尊重。奥运会后，东京都政府整合并发扬奥运会所产生的“城市遗产”，以加速提高东京的多样性和成熟度。在2022年的更新战略中，东京提出更具包容性的政策，并对指标进行升级，主要包括保护市民生命和生计的“危机管理”、“没有阶梯”的共生城市、以儿童视角制定城市政策等。

 

受疫情影响，2021年东京人口出现了26年以来的首次下降。虽然因新冠减少的人口正在逐渐恢复，但未来少子化、老龄化和人口减少的趋势没有改变。伴随俄乌战争引发的能源、粮食、全球供应链等一系列问题，2023年1月27日，东京都政府发布“未来东京”2023版更新战略，其中重要的政策理念包括“：人”是成长的源泉，强调将充满希望的“未来东京”传递给下一代。

《“未来东京”战略》基本框架

来源：《“未来东京”战略（2022升级版）》

东京总人口和外国人口月度变化（2019-2022）

来源：《“未来东京”战略（2023升级版）》、《东京的未来人口》

 

应对危机的包容性政策举措

 

集结全部力量，加强疫情危机管理

 

1.“东京iCDC”疾控中心信息平台建设和运营

 

2020年,东京紧急成立疫情防控指挥中心“东京iCDC”（Tokyo Center for Infectious Disease Control and Prevention），主要负责收集情报、分析数据，发布疫情相关信息并开展政策引导工作。该平台迅速整合政府、研究机构、大学等多方主体的公开数据，通过大数据处理、AI分析等方式预测未来疫情形势。为了有效预防感染，“东京iCDC”不断向市民发布通俗易懂的防疫信息，编制《市民防控行为调查报告》《感染预防手册》《居家疗养手册》等多版防疫手册等。为减少室内病毒载量，还发布了针对居住建筑、办公建筑、养老服务设施的《通风检查指南》。

 

2.构建快速服务的健康和医疗服务系统

 

疫情以来，东京从咨询、检测、住院、家庭护理等各方面完善医疗服务系统。咨询方面，设立新冠呼叫中心，东京发热咨询中心提供电话问诊服务；检测方面，兼顾老年人（1.7万人次/天）、感染人群（1.3万人次/天）、常规门诊人群（5.8万人次/天）需求，确保10万人次/天的检查能力；住院方面，东京根据医疗警戒级别及时调整床位数量，加强医疗转运能力；家庭护理方面，通过智能设备、视频问诊等方式进行远程观察，必要时通过社区医疗机构提供服务，建立令患者安心治疗的环境。

东京都针对新冠疫情的医疗设施配套方案（截至2022年1月）

来源：《“未来东京”战略（2022升级版）》

 

其中，保健所作为东京主要的健康护理咨询机构，为市民提供线上就诊服务，协调住院、住宿和家庭护理，并展开患者信息调查工作。面对严峻形势，东京设立统一的患者信息管理中心，促进各保健所的信息共享，协调护士支援，并加强对支援人员的培训。与此同时，东京持续推广疫苗接种与治疗药物，建立分级诊疗机制：居家疗养患者由社区医疗机构给药，住院患者由保健所和中和抗体呼叫中心共同协调入院治疗。截至2022年1月，东京有1939家医疗机构和1790家药店可以稳定提供抗病毒药物。

 

3.振兴和恢复经济活动，支持中小企业发展

 

除了紧急疫情防控，东京还重点关注经济活动复苏和增强经济韧性，主要包括：推动旅游、交通、餐饮等行业恢复，加强对农林渔业的支持，激活区域经济；推动数字改革；通过转移供应链、加强农林渔产品出口、加速线上教育等措施提高经济结构抵御风险的能力；提供居民就业补助和生活保障，企业支助和减税、贷款政策。

 

“未来东京”在全市布局旅游业支援基地、新农业支援基地、小企业经营支援基地和就业支援基地，从经济补贴、技术援助层面开展助企纾困，为不同行业提供一站式管理咨询。启动“商业街振兴事业”，为商业街区的空间更新、管理优化提供补贴。推进“东京型智能农业”，培育农业数字化人才，提高农业经营赢利能力。构建支持保障弱势群体的“安全网”，例如，积极扶持社会包容的“社会企业”项目1、延缓水费和排污费缴纳、为无家可归者提供临时住所、推进不拒租租赁住房的供应、为疫情待业者提供时下紧缺的IT及护理行业的职业培训和实习机会等。

 

新冠大流行使居家办公、学习、线上会议等成为新常态，“未来东京”计划于2023年建成58个交通便捷的“共享”卫星办公室，到2030年将企业远程办公采用率提升至80%。

“商业街振兴事业”部分资助活动及额度

来源：东京都产业劳动局网站

 

“人人”闪耀，构筑充满多样性的共生社会

 

1.全方位推动建设“儿童至上”社会

 

从2021年的“儿童优先”到2023年的“儿童至上”战略，东京展开了跨部门全局统筹，从婚姻、妊娠、育儿、教育等各阶段提供无缝式育儿支援。建立全过程综合咨询的东京育儿支援伙伴项目，强化母婴保健体系。在育儿期间，政府发放育儿礼包、确保充足保育人员、扩大托儿服务和课后托管服务，减免多孩家庭学费。成长教育方面，推进“东京式教育模式”，因材施教开设特色学校、推广智能学校项目、全球学生项目、培养符合Society5.0时代的人才。此次规划重点包括建设托幼一体的“认证幼儿园”，延长服务时间，并迅速将日托、入学“等候”儿童数量降低为0；推动2030年实现男性员工育儿休假率90%；降低育儿和家务时间上的性别差别（从5.1小时缩短到2.5小时）；建立儿童指导中心听取儿童意见等。

 

为实现“孩子们可以健康成长的、世界上最具亲和力的城市”，东京大力推动育儿友好型社区建设。促进儿童友好出行，加强道路安全管理并在地铁内设置育儿支援场所；建设具有儿童馆、多功能广场、学习角等功能的复合型公共设施，促进多代交流；营建儿童游乐场，作为儿童接触自然、参与社区活动的场所。“未来东京”计划进一步提升儿童游乐场的包容性水平，推进“人人都可以玩的儿童游乐场”计划，并出版维护指南，为儿童游乐场的面积、选址、无障碍化等方面提供规划指引。

 

2.实现老龄友好的健康长寿社会

 

面对即将到来的百岁时代，东京开展致力于老年人健康生活、心灵富足的“长寿东京”项目。通过广泛的数字化应用措施，提高老年人的生活质量水平，包括对老年人分发具有健康检测功能的智能手表；推进人工智能痴呆症诊断系统建设；建立和实施独居老人监测系统（电力部门利用数字技术检测用电数据、空调使用情况等异常情况并在网站发布）；加强养老院数字化应用，并将获得的数据信息应用于健康管理应用程序开发。为消除数字鸿沟，联合社区协助老年人使用智能手机、开展老年人社区观察促进项目，推进数字政府服务在老年群体的应用。

 

规划注重加强对护理人员的支援，完善护理服务基础系统建设。对特殊养老院、养老保健设施、失智症养老院等社区设施进行补贴服务和土地支持。计划到2030年建成60000个养老院床位、20000个失智长者床位，并提供30000人次专业护理服务。此外，开展点亮老年生活项目，进一步帮助老年人参与社会活动，为有意愿工作的老年人创造就业机会。

 

3.破除障碍，形成无阶梯的社会

 

在“未来东京”规划部署下，东京开展了一系列无障碍设施和残疾人服务设施建设。《促进通行便利化的政策与基本计划》将老年人、残疾人等重点使用的服务设施聚集地区设为“重点整备地区”，一体化推进公共交通、建筑物、道路、停车场、城市公园的无障碍化；《支持残疾人和残疾儿童社区建设三年计划》中，规划到2023年，将改善2500名残疾人的居住条件，提供公共活动场所以满足5000名残疾人开展就业培训、日常活动，要求各区市町村至少拥有一处残疾儿童服务中心。此外，“未来东京”加强残疾儿童的医疗照顾与教育，为残疾人提供远程手语翻译服务，并鼓励残疾人线上工作，计划到2030年提供40000个残疾人就业岗位，从各方面提升残疾人的生活品质。

东京都铁路车站、巴士无障碍现状

来源：city view tokyo version2

 

东京包容性对象范围非常广泛，除了传统的儿童、女性、老人、残疾人、低收入人群外，还包括就业困难青年、宅男、抑郁症患者、单身父母、外国人、性少数群体、暴力受害者和动物等。作为全球城市，对人精神层面的包容支持也非常重要。为此，东京提出创建所有人互相支持、互相认可、互相尊重的社会，例如消除语言障碍与文化隔阂，创造日本人与外国人和谐相处的城市；修订东京都自杀对策综合计划；设置多元文化儿童沙龙；加强动物友好项目援助等。

 

重视“家和社区”，推动新住房战略和社区营造

 

1.完善“住房安全网”，开展优质住房引导项目

 

东京建立了面向困难人群的“住房安全网”，制定多样化的“优质住房认定”和政策引导。为顺应居民对于职住平衡、居住价值判断的变化和需求，东京都政府和地方企业进一步推出能兼顾远程办公与育儿的住房、考虑传染病防控的健康住房、具备抗震节能的综合防灾住房、适应数字化发展趋势的物联网住房等。同时积极推广5G技术，在公共住房中推行应用自动驾驶技术的出行援助试点计划。为增加应对灾害的社区韧性，构建安全居住场所,东京建立了灾害时的临时住宅支援制度。

 

优质住房认定方面，“育儿支援住房”认证标准综合考虑了选址、户型、建筑内公共空间、管理运营等方面。经过认证的此类住房可享受容积率上调、维修费用补贴等优惠。“安老服务式房屋”需满足户型面积25平米以上、无障碍设备完善、提供安全确认服务和生活咨询服务等要求。其经营者可以得到来自国家、市政府的高额补贴：新建建筑可补贴建设成本的1/10；改建建筑可补贴改建成本的1/3。

 

 

东京优质住房引导类型

 

东京安全网住房：面向低收入者、老年人、残疾人、育儿家庭等开放的住房，经政府登记注册的，在面积、结构、设施等方面符合一定标准的价格低廉的私人出租住房。屋主可以申请装修费用补贴及租金补贴。

 

东京都育儿支援住宅：考虑到居住者的安全和家务劳动的便利性，提供营造易于育儿的环境等育儿设施和服务的住宅。

 

东京LCP住宅：Life Continuity Performance，指即使在发生灾害时也能轻松正常生活的公寓式住宅。此类住房具备最新抗震性，且在地震停电时也能确保供水和电梯运行所需的最低限度应急电源，此外还备有防灾手册、防灾演习、应急物资储备等。

 

安老服务式住房：完全无障碍的高品质养老住宅，分为可以提供特定设施护理服务的护理型住房和普通型住房，后者在需要时可以提供养老服务。

 

东京零排放住宅：环境友好型住宅，使用隔热材料和具有高隔热性能的窗户，配备具有高节能性能的照明和空调等。东京都环境局编制相关标准，将相关设备的绝缘性能和节能性能进行可视化。

 

住房性能改造提升：一般针对独立式住宅开展抗震、节能、无障碍化的翻新改造。

 

 

2.加强应对社会成熟期的存量住宅更新政策

 

随着少子老龄化带来的户数减少，东京都内有超过80万套婴儿潮时期建成的空置房屋。东京将空置住房视为重要的资源，积极推动空置住房回收利用计划。一方面，制定“东京空置房屋对策实施方针”，与市政当局和民间企业合作制定符合当地特点的更新对策，计划到2030年将空置房屋占比维持在2.31%（2018年为2.35%）；另一方面，建立住房利用模型并开展信息宣传工作。规划增加建筑用途弹性利用，实现必要功能的补充，比如改造为共享办公空间、社区活动中心等。另外，开展高龄化公寓更新项目，灵活利用既有公寓经营状况通报系统，目标明确地开展支援，推进老旧公寓的正常使用和振兴。

 

3.加强社区营造，创造“人人可聚之所”

 

以首都圈公共住房重建为契机，东京计划开发符合地域特色的社区建设联动项目。例如，建设适应疫情新常态的社区中心，拥有方便日常的生活服务设施、居民互动场所和共同工作空间。进一步支持利用地区现有设施，建设老年人、残疾人、母婴、儿童等所有人都可以轻松使用的多代交流基地。为振兴社区，“未来东京”大力推进“人人可聚之所（A place for everyone）”项目，计划到2030年创造1000个“Ibasho”场所（“一个让你感觉像自己的地方”），用数字化链接用户，创造一个人人都可以在精神和物质层面与社会保持联系的社区环境。

 

为推进“迈向人人支持的互助社会”，由东京志愿者遗产网络（Tokyo Volunteer Legacy Network）提供活动信息、知识技能服务和积分激励，进一步壮大东京志愿者队伍，培养地区振兴协调员。支持社区活动，计划推广100个“东京人人沙龙活动”，鼓励社区居民协会与大学、企业、非政府组织、其他志愿者合作开展课题研究或社区活动，并在公共空间设置教室，兼顾职业技能培训和活动场地需求。从2022年开始，东京都内大学在校生将搬入都内住宅，与自治会合作，参与当地社区活动，推进社区发展。

《“未来东京”战略》形成于日本国际国内发展条件变化的特定阶段，为了应对疫情给市民健康与生计带来的巨大冲击，战略提出集结全部力量，加快建设脆弱人群 “安全网”，增强城市韧性，在预防感染扩大和社会经济活动之间取得平衡。面对少子高龄化和人口减少问题，提出 “人人闪耀”的包容性政策框架、多样化的共生社会构建和住房与社区支持政策，充分体现了东京对于人群的精准化关怀和全方位考虑。东京“以人为本、儿童至上”的政策制定视角，以及应对不同危机情景下的快速响应、人性化考量、新技术应用，可以为面临相同挑战的上海城市发展提供一定借鉴参考。

1 社会企业，有超过20%的员工为残疾人、老年人、单身母亲、重病患者、刑满释放人员等特殊就业困难群体。一旦认证为&“社会企业&”，东京都政府将给予为期5年的支持：在企业成立之初，补贴楼宇翻新、设备采购和运营费用，并帮助匹配就业困难人群；在运营期间，补贴人力成本、广告费、租金，并在公共事务中积极向&“社会企业&”委派订单。

参考文献

① 十年後の東京-東京を変える，2004.

② 2020年の東京-東日本大震災を乗り越え、日本の再生を導く，2011.

③ 東京都長期ビジョン，2014.

④ 東京都総合戦略，2015.

⑤ 都市づくりのグランドデザイン，2017.

⑥「未来の東京」戦略，2021.

⑦「未来の東京」戦略，version up 2022, 2022

⑧「未来の東京」戦略，version up 2023, 2023

⑨「未来の東京」戦略，附属資料 東京の将来人口，2023.

⑩ City View Tokyo version2，2022.

⑪ TOKYOテレワーク・モデルオフィス詳細，2020.

⑫ 令和4年度商店街支援メニューのご案内，2022.

⑬「だれもが遊べる児童遊具広場」整備ガイドライン，2021.

⑭「東京都子育て支援住宅認定制度」パンフレット，2023.

⑮「おうちの換気」ポイントまとめ！換気の専門家にインタビュー，2021.

 

城市瞭望 2023年1月第50期

供稿人：上海市城市规划设计研究院发展研究中心、编辑部 聂梦遥 洪千惠（实习）