预案式·智慧化·谋转型·促共治——《东京防灾规划2021》解读

《东京防灾规划2021》是落实“东京2040”战略发展要求，围绕建设“安全安心的东京”这一目标，重点着眼于近期建设和三年行动计划实施。该规划以地震、台风、洪水、火山喷发等专业防灾规划为基础，提出了具体的灾害事故场景预案，并结合疫情应对、智慧城市技术进步等新趋势、新要求，制定了详细的防灾减灾应对策略和实施计划。

 

《东京防灾规划2021》：及时响应变化的城市防灾路线图

 

日本位于环太平洋地震带板块交界区域，是全世界地震密度最高的国家之一，同时海域地震还可能引发海啸灾难，对沿海地区造成重大冲击；日本又易受太平洋气旋影响，台风频繁登陆，风力的直接破坏及超强降水对城市运行带来巨大影响；火山喷发、山体滑坡等也是日本的常见灾害。因此，日本是世界上遭受自然灾害影响最大的国家之一，具有极强不确定性的自然灾害始终是悬在日本城市头顶的达摩克利斯之剑，因此，推进城市防灾减灾工作成为日本城市治理的重要内容。

 

日本历史上发生的各种极端自然灾害有没有可能在东京再次发生？带着这种忧患意识，历届东京政府都将城市防灾作为政府治理的重头戏，“东京2040”战略规划也将“安全东京”列为核心发展愿景之一。为落实城市整体安全战略发展要求，东京建立了完整的防灾规划体系，制定了综合性的《东京国土强韧化地区规划》、主要区域防灾规划（包括地震、风灾和洪水灾害、火山爆发、大规模突发事故、核事故灾难）和相关专业防灾规划（包括民防、消防、传染病防治等），并通过滚动编制的东京防灾规划明确近期防灾重点工作及实施方案，指导具体防灾工作落地实施。2021年，东京发布最新的《东京防灾规划2021》（以下简称“《规划》”），反映了东京在城市防灾领域的重点工作和最新趋势。

东京防灾规划体系

来源：《东京国土强韧化地区规划》

 

《规划》定位为指导近期防灾工作实施的综合性规划。对“未来东京”战略而言，是逐步推进“东京2040”中远期发展目标的行动计划支撑；对专业防灾领域工作而言，是深化2021―2023年间全市防灾工作的统筹指导依据，是指导政府公共防灾工作推进的计划表和路线图。

 

《规划》包括规划概述、规划特点、23区和多摩地区地震、岛屿地区地震和火山喷发、台风和洪水灾害、术语等6个章节，框架简洁、内容聚焦。《规划》具有四大特色：一是强化先进信息技术应用，大力推进智慧防灾；二是响应传染病疫情控制新形势，探索传统防灾避难策略转型；三是根据近年灾害事故发生趋势，强化台风、洪水应对措施；四是优化规划成果展示方式，进一步培育全民防灾的氛围。

 

基于具体灾害场景的全过程分析方法

 

《规划》按照“灾害风险分析-脆弱性识别-规划目标-防灾策略-实施计划”的逻辑思路编制。以《东京国土强韧化地区规划》和各主要专业领域防灾规划为基础，设定了4个典型的具体灾害场景，对不同区域、不同类型人群在不同阶段可能遭遇的实际问题进行详细梳理，开展“灾前预防-灾中响应-灾后恢复”的全过程脆弱性识别，再提炼总结典型问题和发展需求，提出具体的应对目标、策略和实施计划，从而达到问题逐级分解、需求分步细化、策略不断聚焦、行动精准落实的目的。

 

具体而言，《规划》设定的灾害场景包括：23区和多摩地区在冬季傍晚18:00左右发生7.3级地震、海岛区域在冬季黎明时分发生9级地震、海岛区域冬季发生火山喷发、沿海地区台风袭击等4大场景。根据不同灾害特点，推演灾害对城市建筑、基础设施的破坏情况，并对普通市民所处的环境、可能遭遇的困难、潜在的避灾方式和过程中的需求进行分析，从而抽丝剥茧地识别出核心问题和对应策略。

 

以地震为例，考虑到居住区和商业区的人群组成、资源条件、应急组织等方面存在的显著差异，《规划》分别开展了两类区域的灾害场景推演。在居住区内，按照地震发生时、震后数小时、震后三日内、震后四日起等四个时段，评估地震可能造成的直接破坏和次生灾害，以及市民在避灾自救、应急通信以及政府疏散安置、抢险救援、恢复重建中的具体问题；在商业区内，则重点关注大规模受灾人群应急疏散、短期滞留安置、交通抢险、归家支持等工作。

地震灾害的“预案式”推演和策略推导逻辑框架

来源：笔者自绘

 

基于全过程、多视角、多领域的需求分析，提出了10条具体目标和对应的地震防灾策略。以“打造灾后火灾少、不扩散的街区”目标为例，制定控制火灾发生和蔓延的综合策略。在指导市民自救和社区互助方面，主要提高基层防火和灭火能力，包括指导家庭完善防火措施（如配置家用灭火器）、培训灭火器使用要点、开展消防志愿交流活动等；在指导政府公共救援方面，重点围绕初起火灾控制、防止火灾蔓延两项任务，落实消防队伍建设、防火监测预警系统完善、消防水源保护、易燃区域城市更新、防火隔离道路建设、应急防灾通道开辟等具体工作。通过预案式、全过程的分析方法，实现了从风险分析到策略实施的逻辑串联，为抓住关键防灾问题、细化工作任务和推进计划、高效提升城市抗震韧性提供了依据。

 

探索先进信息技术的防灾场景应用

 

东京近年大力推进数字化转型（Digital X-formation）治理工作，不断深化政府工作中的数字化转型举措，提高政府相关领域工作效率。在《规划》中，提出结合数字化转型工作，推进人工智能、物联网、大数据等先进技术在防灾领域的全过程应用，以优化灾前防灾准备工作有效性、提高灾时应急响应效率、促进灾后快速恢复重建，提出了20个典型智慧化防灾应用场景。

智慧化防灾应用场景示意

来源：《东京防灾规划2021》

 

1.灾前数字监测培训

 

在灾害发生前，《规划》根据灾时政府运行和市民避难等需求，重点开展基础数据平台、监测网络和在线防灾教育体系的建设。具体应用场景包括：推进道路三维数字化建模和图像AI视觉诊断、建设数字孪生技术平台并完善防灾应用、加强供水和排水等生命线物联网实时监测能力、推进在线防灾教育培训、通过在线防灾研讨会提高社区和企业防灾能力等。以道路三维数字化及AI诊断工作为例，结合数字孪生城市建设，利用车载激光测量仪器、无人机测量等技术手段，搭建数字化三维道路网络信息平台，在此基础上运用人工智能视觉诊断等技术，开发灾后道路受损情况和通行能力评估系统，支撑市民疏散路线选择和应急救援车辆路径规划，提高灾时应急响应效率。

 

东京城市3D数字地图及防灾场景应用

为推进“智慧东京”建设，东京都市整备局承担了城市3D数字地图任务，意图依托前沿信息技术为推进数字孪生城市建设打下扎实的基础。该项工作以3D地理信息系统和城市建模为基础，综合卫星遥感、航拍、雷达成像、地面精细建模、地下空间模型耦合等技术，不断提高城市三维模型的精度和时效性，以促进5G/6G和自动驾驶等前沿产业发展，支撑城市物流、建设、防灾等专业领域的业务数字转型。

东京3D数字地图维护和发展路线图

来源：《东京城市3D数字底图维护和运营定义书》

 

2.灾时智能引导服务

 

在灾害发生时，为了提高政府公共救援行动和灾害隐患排查的有效性，《规划》提出利用智能通信终端提高应急响应效率、完善避难场所信息收集和发布、部署无人机应急货运系统、利用无人机快速评估关键基础设施破坏情况、开发闸门水位联动智能控制系统、加强应急通信保障等措施。

 

以灾时市民避难引导为例，为防止市民恐慌下发生拥挤踩踏、盲目涌向少量避难场所，东京开发了灾时人流可视化系统，以准确掌握人群实时流向，根据灾害影响程度，及时调整不同区域的应急避难和安置方案。

 

《规划》提出发展无人机货运系统，利用无人机货运快捷可达、调度灵活、自动高效的优点，有效克服灾后地面交通受阻的难题，为山区等相对偏远地区、老年人等受困人群提供关键的救援和生活物资保障。为此，东京在2022年启动了无人机物流服务示范项目，针对山区无人机配送、无人机药品配送两项典型场景进行试点，以验证无人机自动配送技术的可行性，为进一步优化灾时物资配送和保障体系积累经验。

 

3.灾后精准评估认定

 

在灾后恢复重建阶段，《规划》针对灾害损失评估和认定流程、多语言人群服务保障、灾后志愿者组织和分配、资金和物资捐赠等事务制定了更高效的信息化工作指引。如在灾后损失评估工作中，一改传统上依赖人员现场评估、纸质灾损鉴定和补偿申请的漫长流程，借助手持智能终端设备、无人机等快速评估损失情况，将相关业务流程完全数字化，大幅减少了受灾市民得到政府灾害救助的等待时间。

 

适应传染病防控的防灾避难策略转型

 

1.传统的集中式应急避难措施

 

东京在长期与地震等自然灾害抗争的过程中，已经形成了相对完善的应急避难和安置体系。自1971年实施《东京都震灾预防条例》之后，为有效应对重大自然灾害带来的集中疏散安置需求，全市避难场所、就地避难地区和应急避难道路的方案不断完善，至2022年全市共有221处避难场所、40处就地避难地区。这里所提的避难场所主要指能满足较多人员中长期安置的、面积5万平方米以上的公园、学校等大型应急避难设施；就地避难地区是指建筑防灾等级较高、灾时不需要集中分配避难场所的区域，要求面积在65公顷以上、建筑耐火率70%以上、火灾风险等级3级以下。总体而言，在应对地震等重大灾害时，一般主要依托面积较大的集中避难场所来满足受灾市民的中长期安置需求。

东京避难场所示意图（2022年第9版）

来源：《东京地震后火灾避难场所和避难道路划定（第9版）》

东京灾时避难策略引导示意图

来源：《东京地震后火灾避难场所和避难道路划定（第9版）》

 

2.适应新场景的分散式应急避难措施

 

新冠疫情爆发后，东京开始意识到传染病疫情给既有防灾工作带来的冲击和影响。《规划》结合近年传染病控制的经验，针对传染病疫情与重大自然灾害同时发生的复合型灾害场景，推进分散式应急避难措施，例如居家避难、酒店安置、投奔亲属、利用高层建筑和汽车避难等，以避免灾时大量人群过度集中带来的交叉传染风险。具体包括3条措施：

 

一是扩大避难场所的范围。在合理评估的基础上，将具备条件的酒店、大型商业设施、政府运营的其他重要公共设施以及学校教学楼等纳入避难场所范畴，推进相关协议签署和改造实施。

 

二是合理引导避难市民分流。通过东京防灾信息系统及时统计和推送各避难场所状态，使市民及时掌握避难场所收容情况，引导避难市民避开拥挤程度较高的避难场所，降低人群过度集中、避难场所内部混乱导致的传染病扩散风险。

 

三是细化避难场所内的传染病控制措施。如对避难人群进行发热初筛，优化避难场所入口流线，引导感染者和密切接触人群转移至相对分散的专用安置场所；优化避难场所内功能布局，确保安置区内人与人之间距离不低于1米、通道宽度达到1-2米；划定感染人群专用安置空间，防止感染范围扩大；增加口罩等防疫物资储备和供应等。

避难场所内宿住安置区人员距离控制示意图（上）

传染病感染者专用避难场所功能设计示意图（下）

来源：《东京防灾规划2021》

 

多元包容的社会防灾体系

 

1.完善多元共治的防灾主体合作机制

 

保障市民的生命财产安全和正常的生活秩序是防灾工作的重要目的。《规划》将全民参与防灾作为重要的发展理念，提出了“个人自救、社区互助、政府救援”相结合的多元主体协作机制，并结合灾害场景分析，细化了个人、社区、政府对应的灾前准备、灾中应对和灾后重建工作内容，为引导培育全社会参与的防灾氛围提供了详细的指引。

 

以灾时快速疏散安置工作为例，市民自身要提前制定灾时疏散计划，与家人一起规划应急避难场所和疏散路线，并熟悉沿途通道的安全水平和物资保障情况，并做好家用应急物资储备。社区应依托“防灾邻组”等组织，优化场地条件，确保应急疏散的通道畅通，并在灾时组织居民互相帮助，确保独居老年人等弱势群体及时避难。政府要提高市政道路的安全性，加强避难场所周边区域安全整治，确保灾时疏散人流和救援车辆快速通行，推进架空线入地、控制山体滑坡风险、排查树木倒伏隐患、引导高风险区域人群动迁安置等。

东京基层防灾的关键载体--防灾邻组

在长期与自然灾害斗争的过程中，东京发现市民自救和社区互助在灾害救援过程中起到了巨大的作用。如1995年兵库县南部地震后，根据震后调查报告统计，97.5%的救援行动是由市民自救、社区邻组和路人互助完成的，专业救援队实施的救援行动占比不足2%。然而，随着有大灾经历的市民逐渐老去，年轻的市民并不热衷社区活动和防灾技能培训，基层防灾能力出现弱化的趋势。

 

为提高市民的危机意识，促进年轻人更多参加社区防灾活动，提高市民防灾素质，东京启动了“防灾邻组”建设计划。该计划依托社区、居民协会、企业、商业区、学校等基层组织，采取加强防灾意识教育、开展多样化防灾培训、派遣防灾专家指导、评选典型团体案例等措施，培育全民防灾的氛围，极大提升了城市基层的防灾应对能力。目前东京已建成近7000个防灾邻组，前后完成了6轮典型团体案例评选。

 

2.面向老龄化和全球化的防灾举措

 

《规划》不仅重视调动全社会的防灾工作能动性，也希望不同特征的人群在灾时能够享受到同等水平的防灾服务，充分展现东京防灾工作的包容性和人文关怀，而细致贴心的防灾举措又可以进一步调动全社会参与防灾工作的热情，形成有温度的良性防灾工作氛围。

 

东京是一座深度老龄化的城市，65岁以上的人口占比约23.4%（2021年9月）。《规划》针对老年人行动不便的特点，提出了一系列具体的适老化防灾措施。如做好老年人信息统计，为有特殊看护需求的老年人制作帮助卡片；完善主要车站、公共设施、福利设施等无障碍通道建设，便于行动不便的人群顺利通行；在应急避难场所中设置相对独立的老年人护理空间、配建无障碍设施；储备一定量符合老年人需求的应急食品和日用品等。

 

东京是一座国际性大都市，常住外国人数量超过56万（2022年6月），此外还有大量入境观光游客。《规划》考虑到外国人的灾时应急服务需求，重点推进了多语言应急服务支持工作，包括在宾馆等场所发放多语言防灾宣传手册、开发面向外国人的多语言防灾咨询平台、优化“东京防灾”APP多语言使用支持、加强多语言防灾志愿者培训、根据灾时外籍避难人员分布快速分派志愿者等。

 

针对女性、婴幼、残疾人等弱势群体，《规划》根据差异化的救援和保障需求特点，从志愿者培训、物资储备、避难场所运营、医疗救护等方面也制定了针对性措施。

我国长期以来的防灾减灾工作集中于地震、消防、防汛、民防等主要专业领域，具有扎实的专业防灾领域专项规划基础，且近年已经开展了综合防灾减灾规划的探索，但尚未开展面向实施的综合性防灾行动计划编制研究，导致实际防灾能力规划建设过程中缺乏统筹，依旧存在条线分割、各自为政、冗余低效的情况。

 

东京在滚动推进三年期防灾规划过程中，立足精细化风险分析和灾害场景推演，落实城市数字化转型整体要求，不断根据城市防灾形势变化优化防灾策略，引导全社会共同参与防灾减灾，形成了综合性、有重点、有温度、易实施的防灾策略和行动计划，其规划编制思路、理念和策略细节对国内继续推进韧性城市建设有一定参考意义。

参考文献

① 東京防災プラン2021, 2021.

② 東京都国土強靱化地域計画, 2016.

③ 避難所における新型コロナウイルス感染症対策ガイドラン（東京都避難所管理運営の指針別冊）, 2020.

④ 都政の構造改革QOSアップグレード戦略, 2023.

⑤ 東京都防災対応指針, 2011.

⑥ 震災時火災における避難場所及び避難道路等の指定（第９回見直し）, 2022.

 

城市瞭望 2023年1月第50期

供稿人：上海市城市规划设计研究院市政分院 刘 龙