柏林城市发展规划“经济2040”为经济发展提供增长空间

  “协调性多层治理”的国土空间规划体系 柏林空间治理及国土空间规划体系

  德国空间治理以“协调性多层治理”为核心，遵循《空  间规划法》（ROG），按照国家、州、区域、地方层面形成4级国 土空间规划体系。国家层面，联邦政府主要制定规划指导框 架，如《德国空间发展理念和行动战略》（2016）。州和区域层  面，柏林作为城市州和勃兰登堡州共同制定联合州发展计划 （LEP BB）及首都地区国家发展计划（LEP HR）。地方层面， 柏林依据《建设法典》（BauGB）实行土地利用规划（FNP） 和建设规划（B-Plan）两级法定规划。各项城市发展规划 （Stadtentwicklungspläne,StEP）对法定规划起到补充和反馈 作用，再由区一级规划工具进行保障实施。战略规划作为政府 在政策指导方针层面的“跨部门指导原则”，展示了柏林的定 位、城市的发展方向及中长期的发展愿景。

  协调竞争、动态适配的城市发展规划

  城市发展规划从住房、经济、中心、交通和气候等不同领域 明确了柏林空间指导方针和发展目标，通过细化土地使用的 空间布局和时间优先级将FNP转化为具体可行的行动方案，并 制定相应的实施措施。城市发展规划虽不具备法定规划的强制 性，但从专项视角切入，在全市层面相互统筹协调，共同解决土地空间竞争问题，并同时积极引导FNP的调整更新，确保长期 目标（如气候韧性）优先于短期项目。

  “经济2040”是在参议院城市发展、建筑与住房部同经济、 能源与企业管理部的紧密合作下制定的。柏林各区提供工商业 土地潜力信息，并在规划实施中发挥了关键作用。此外，参议院 文化和社会凝聚力部，交通、运输、气候保护和环境部以及专家 团队也积极参与，分别从文化、交通和公众参与的角度提供支 持和建议。通过多方协作，“经济2040”得以全面反映柏林的经济、社会和环境需求。

  “经济2040”与其他战略和空间规划

  “经济2040”同其他相关战略和空间规划紧密衔接，并有   力支撑了相关行动措施。其中，《柏林战略3.0》划定了9个城市   重点区域，明确了空间发展优先级，规划特别强调了对工商业   用地的保护，确保其免受更具竞争力的经济用途的冲击。《柏林    工业城总体规划（2022—2026）》作为基本产业战略，致力于   以最佳方式促进和推动柏林工业的增长。最新版重点规划了   工业生产发展的3条转型路线：数字化转型、生态转型和工业   工作环境转型。“经济2040”为这些转型提供了空间基础。《柏     林能源和气候保护计划2030》（BEK2030）承诺到2045年实   现气候中和的目标，“经济2040”通过具体示例和插图，详细   阐述了实现该目标的战略性和操作性措施。此外，“经济2040” 还展示了柏林11个各具特色的“未来地点”，这些区域已经或   将成为商业、研究和技术机构的合作实践地区，为科学知识向   市场化产品的转化提供优越条件。

  与此同时，“住房2040”与“经济2040”同步开展研究并 发布，两者携手以“打造气候友好型的居住区和交通体系”为 目标，共同划定了不同类型的重点发展地区，并就如何可持续 地应对柏林的增长需求进行了深入阐述。

  柏林经济发展挑战与空间适配 经济格局的结构性变化

  近年来，柏林的经济格局呈现出显著的结构性变化。服务 业，尤其是信息服务和在线贸易已成为经济增长的主要驱动 力。制造业在柏林经济中的份额持续下降，从1991年的17.5% 降至2022年的6%，就业人数也从占总就业人数的16%下降到 5%。总体而言，柏林的经济增速虽然较快，但工业部门的发展 相对滞后，且经济生产率仍落后于慕尼黑、汉堡等主要城市。

  虽然目前较难对全球经济和政治发展情况如何影响柏林 的经济发展做出判断，“经济2040”仍根据不同变量针对未来 就业人口及各行业的就业趋势进行了预测，研究发现商业相关 和社会服务领域的就业增长仍在继续，工业部门的就业预计将 保持稳定，物流领域的就业可能会略有增加，而贸易领域的就业可能会停滞或略有下降。

  经济发展对城市空间的影响

  从空间维度来看，柏林的经济趋势和结构变化对土地利用 产生了深远影响。全球化竞争与本地化部署要求柏林加强商 业、科学和研究的融合，同时为应对供应链扰乱带来的挑战，可 能增加对生产、储存和物流空间的需求。熟练工人的短缺促使 企业更倾向于在交通便利的区域选址，柏林需确保作为工作场 所和居住地的吸引力，以留住和吸引人才。

  可持续发展和气候变化的议题也深刻影响着柏林的土地 利用规划。企业越来越重视可持续发展，推动更经济的土地利 用和棕地开发。同时，可再生能源的生产、运输和销售也需要占 用土地。知识社会中生产和服务混合的趋势，以及数字化和工业4.0的快速发展，进一步改变了对商业房地产的需求，增加了 对城市中心区小规模空间的需求。

  此外，土地稀缺导致的价格上涨成为柏林土地利用面临的 重要挑战。工商业用地价格自2005年以来成倍增长，尤其是市 中心地区。这不仅影响了土地利用的结构，也增加了手工业等 传统城市生产支付能力较弱的行业被取代的风险。

  针对这些挑战，柏林城市发展规划需要综合考虑不同经济 部门的需求。虽然制造业增长困难、就业停滞，但其作为创新驱 动力和增长引擎的重要性不容忽视，因此需保障和开发与需求 相匹配的工业用地。对于办公空间，柏林需继续推动混合和紧 凑型城市的发展，确保办公空间的有效供应和利用。

  工商业土地供应与需求分析

  根据工商业用地信息系统2（GeFIS）和FNP统计，柏林目 前拥有约4360公顷的工商业用地、440公顷具有工商业性质 的供应或处理设施用地，以及350公顷具有工商业性质的特殊 建设用地，总面积约为5150公顷。自2018年以来，柏林工商业 用地总面积仅减少了100公顷，约2.3%，这表明柏林在工商业 规划上保持了相对的稳定性。“经济2040”以这些用地为基础 开展研究，对工商业用地的供应潜力和需求进行分析。

  柏林工商业用地供应潜力。工商业用地可分为工商业用 途、非工商业用途和潜力用地33种类型。柏林工商业用地中约 有1240公顷的潜力地块，其中26%的潜力用地（约330公顷）已准备好建设和开发，可以在短期内激活。但是这些地块的分 布并不均匀，主要集中在西北部、东北部和东南部，西南部和 中部较少，特雷普托―克佩尼克区、滕珀尔霍夫―舍内贝格区 和潘科区的商业用地潜力最大。然而，除了土地分布不均外， 可以在短期内激活的国有土地仅占总潜力用地的10%左右  （127公顷），这极大地限制了政府对土地发展的调控能力。

  柏林工商业用地需求。分析显示，柏林每年持续的工商业 用地供应需求约为40公顷，其中28公顷为内源需求（来自柏 林经济发展本身的需求）， 12公顷为外源需求（新落户柏林 的企业的需求）。到2040年，这一需求总量将达到640公顷。未 来用地需求主要集中在物流、仓储和批发贸易（30%），生产、 供应和处置（25%），手工业、建筑、汽车贸易（25%），服务业 和办公室（15%）以及其他（5%）。

  战略响应：“经济2040”空间治理工具

  结合经济趋势和产业结构变化对于城市空间的影响，“经济 2040”制定了柏林经济发展在空间维度的基本方向和14条规 划准则，核心任务是通过土地供应、土地激活以及高效的土地利 用，确保柏林经济有足够的发展潜力和尽可能稳定的土地支撑。

  “经济2040”包括3部分的规划内容。一是空间发展框架， 二是概念规划的更新目标和行动方法，三是生产导向型区域  （EpB4）与地区经济区（WiKo）的实施保障。这3部分共同构 成了一个多层次、逐步细化的行动框架。

  柏林工商业的整体空间发展框架

  空间发展框架主要选取可以在空间上反映和呈现在图纸上 的规划准则，对柏林各类经济重点发展区域的具体位置和发展 方向进行了结构性的图示表达，同时考虑了与周边地区的相互 依赖关系。

  图纸展示了5类重点发展区域。其中，创新商业街区转型重   点聚焦西门子城、泰格尔机场“城市技术共和国”等8大地区   更新，引入新型制造业、科研机构及可持续技术企业，推动产   城融合。开发可激活土地潜力的大型创新区，如马灿清洁技术   园和舍那林德街/布赫霍尔茨-北区。开发11个未来地点，强化   科学和商业的协同融合，打造创新生态系统，如阿德勒斯霍夫   科技园、EUREF产业园等。强化和保护5大工业区，限制土地   价格波动，保障生产型企业低成本运营，允许纳入“干扰性” 设施5，如利希滕贝格、施潘道等。加强用途混合与内城保护，规   划提出强制保留混合用地（M1/M2）中的工商业功能，推广   垂直复合开发模式，将手工业与创意产业嵌入多层建筑，缓解   高租金导致的产业挤出效应。

  以气候友好的方式发展经济区，具体措施包括推广绿色建 筑、提升能源效率、利用可再生能源、加强绿化建设、推动循环 经济等。保障和开发经济相关的基础设施，强化交通基础设施 的规划和建设、推动物流基础设施的完善以及促进数字基础设 施的扩展。特别是加快柏林东北部和东南部区域交通基础设施 的规划和建设，以确保工商业用地的连通性。

  工商业用地的更新调整及行动方法

  为了细化空间发展框架并框定更新目标，“经济2040”以 FNP工商业用地和具有工商业特征的建设用地为基础，标注 出此次规划针对FNP的调整变更，同时对创新商业街区和大 型创新区更新（转型场所）进行了标记。行动方法则展示了工 商业用地中需要被激活的所有潜力土地（小于3公顷的区域 未标示），并根据土地的现状和需求，制定相应的激活计划。

  针对短期内可激活的土地，通过简化审批流程、改善交通 基础设施、引入专业管理机构等措施，加速土地的落户和开发 进程。例如，马灿清洁技术园通过加快开发计划程序和购置土 地，成功激活了大片工商业潜力用地，为环保能源等领域的企 业提供了发展空间。对于中长期可激活的土地，通过制定长远 的发展规划和策略，确保这些土地在未来能够得到合理的开发 和利用。

  针对不同地区的特点，规划提出了不同的行动方法，包括 开发、转型和致密化等。开发适用于未建设或需重新发展的土地，通过制定开发计划和划分地块，推动土地的商业开发。 转型则针对已有商业用途但需提升或改变的土地，通过制 定转型计划和优化土地利用，提升土地的商业价值。致密  化行动则是在已开发地区，通过提高建筑密度和土地利用 效率，如建筑加层、填充空地、工业上楼等，实现土地的再 开发和优化，并同时考虑气候保护和适应气候变化。

  “经济2040”的实施保障工具

  强化核心产业用地供给：生产导向型区域

  生产导向型区域（EpB）规划是柏林经济发展规划 的一部分，旨在保护和促进对城市工业和生产具有重要意 义的区域，以确保现有企业免受重新开发的压力，并为有 意向的生产型企业提供稳定、价格合理的用地，同时改善 当地的配套，促进其在该地区的持续发展。柏林共有40个 EpB，总面积约为2890公顷，占地面积超过FNP工商业用 地的三分之二。自2018年以来，总面积减少了30公顷，略低 于1%。每个EpB都有详细的规划，标记了用地类型、邻近商 业建设用地等，并补充了位置、面积、土地潜力、交通和规 划法规等信息以及该区的重要行业和企业，为投资者和决 策者提供具体信息。

  “经济2040”修订了上一轮规划中允许的土地利用清 单，将能源供应、供水、污水处理和废物处理等利于能源转  型和循环经济的行业纳入生产导向型区域。为确保区域的 专注性和高效性，EpB排除了非生产性的零售业、商业、办公管理建筑、住宿设施、体育设施、宗教、文化、社会和 健康设施以及休闲场所，并在此次规划中取消了与制造 业相关但实际只需要办公空间的4个经济部门（法律和 税务咨询、广告和市场研究、劳动力介绍和租赁以及警卫 和安保服务）。

  保障地区建设目标落地：地区经济区

  地区经济区（WiKo）规划是区级层面制定的重点地 区经济发展规划，它将各类城市发展规划的目标具体化， 展示了城市建设和经济发展的全市和各区目标的实施措 施和工具。WiKo根据各区的具体需求和特点，细化和落 实市级规划目标，同时指导小尺度的地方开发计划。目 前，柏林已有超过一半的区制定了相应的WiKo规划，对 于识别和开发新的商业和工业用地，满足当地企业的需 求，促进小规模的综合城市发展极有价值。地区经济区规划的主要内容包括：保障工商业用地，对未来发展规划区域进行声明；整合并协调不同用地的规划矛盾， 确保住宅、社会基础设施等与工业区保持适当距离；指定所需的混 合结构和类型，研究混合区和住宅区的工商业布局；制定办公空间 发展的调控方向及优先考虑办公用途的地点；探讨激活潜力土地的 最佳工具，确定策略和措施；阐明新开发、转型或振兴区域的发展方 案；定义适合致密化的区域，提出实施建议，提高土地利用效率。

  地区经济区规划编制遵循以下步骤：首先开展现状分析，标注   土地的实际用途，如制造业、物流、办公等，同时识别潜力土地和特   殊区域如艺术集群；其次进行开发评估，将土地划分为激活、维护、  转用途等类型，并标注生态限制、基础设施缺口等风险；再次制定空    间战略，明确开发、致密化、转型等激活策略，确定生产、物流、科研   等用途定位，并标注异议区域；最后制定措施工具，按优先级列出开   发计划等规划工具，明确基础设施投资方向，建立沟通协调机制，并   提供必要的规划编制资金支持（如“改善地区经济结构联合任务” 计划资助等）。  

“经济2040”是柏林针对未来经济发展所制定的空间应 对策略。规划以大量基础数据图表为支撑，对全市的经济发展 状况和用地情况进行了深入的调研分析。规划强调未来导向， 充分考虑了气候变化、循环经济等长期趋势对用地的影响，同 时与上位法定土地利用规划及其他城市发展规划保持了紧密 衔接。规划还提供了切实可行的行动方法和工具，成为规划实 施的有力保障。

  尽管在实际操作中，不同土地用途之间的竞争和矛盾仍需 进一步协调优化，但规划中展现的严谨有序、均衡发展和可持续理念，为我们提供了宝贵的学习经验。对于上海而言，摸清底数，制定一份既衔接上位城市总体规划，又综合考虑相关专项规划，同时清晰指导具体实施的“经济”用地规划显得至 关重要。

  参考文献：①Stadtentwicklungsplan Wirtschaft 2040——Entwicklungspotenziale für Gewerbe und industrie，2024.

  ②Flachennutzungs-Planung Berlin FNP-Bericht 2025，2025.

  ③Wirtschaftsflächenkonzepte(WiKo) Leitfaden，2020.

  供稿人：   聂梦遥 发展研究中心、《上海城市规划》编辑部 工程师