【主论坛】以国土空间规划引领都市圈高质量发展

  于海涛

  随着中国城镇化快速发展，中国经济发展的空间结构发生深刻变化，中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式。国家层面也据此谋划区域发展新思路，以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展的格局。要以国土空间规划引领都市圈高质量发展。

  学术中的都市圈

  从国内外城镇空间演化规律看，都市圈是城市化发展进程的一种高级形态。尽管学者们从不同角度进行分析阐释和理论建构，但对这一概念的内涵外延有一定基本共识：具有辐射能力的中心城市+城镇空间组合形式+经济社会紧密的一体化区域+便捷的交通通勤。

  图1 都市圈的学术概念

  政策中的都市圈

  在国家区域政策层面，2018年以前相对侧重城市群，2018年后进一步强调“城市群—中心城市—都市圈”多种形态。2019年2月国家发改委印发《关于培养发展现代化都市圈的指导意见》，是国家层面第一份专门推动都市圈发展的政策文件。此后，国家层面要求建立中心城市带动都市圈、都市圈引领城市群、城市群支撑区域协调发展的空间动力机制。党的二十大报告进一步强调以城市群、都市圈为依托，构建大中小城市协调发展的格局。综合有关国家政策，现行政策中的都市圈可以理解为：以辐射带动能力较强的超大特大城市及大城市为中心，以促进中心城市与周边城市（镇）同城化发展为导向，1小时通勤圈为基本范围，促进大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间形态。

  图2 国家区域政策中的都市圈

  规划中的都市圈

  规划是党治国理政的重要方式。2018年《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》和2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，构建了新时代我国的国家规划体系，要求强化国家发展规划的统领作用，强化国土空间规划的基础作用。其中，“多规合一”的国土空间规划是一个“五级三类四体系”的整体架构，在空间规划体系中，都市圈规划属于跨区域的专项规划。

  图3 国土空间规划体系

  2022年，我国首部“多规合一”的国家级成果，《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》正式印发实施，形成了我国国土空间开发保护利用的可持续发展的“中国方案”。目前，各地正贯彻落实国家发展规划要求和全国国土空间规划纲要，依据国土空间规划加强都市圈空间资源统筹协调，促进形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇空间布局。

  梳理已印发和公示的省级国土空间规划，各地在规划实践中基于都市圈“跨区域协同一体化”和“紧密联系的功能地域”核心要义，提出了很多中心城市规模等级、空间范围不尽相同的都市圈和类都市圈（如都市区、城镇圈、城市圈、城市组团等），既说明国家以都市圈为重要单元推进新型城镇化的战略决策得到各地积极响应；也反映出都市圈这种介于中心城市和城市群之间的城镇空间组织形态，在不同地区推进城镇化进程中具有重要作用；更从一个侧面引起我们对都市圈内涵外延的思考，比如，如何界定交通通勤圈相对合理的空间范围？要不要规定中心城市规模等级？如何识别紧密联系的功能空间范围？等等，都值得我们从理论和实践进一步研究探索。

  下一步工作思考

  为进一步加强对都市圈国土空间规划编制的指导和规范，在自然资源部国土空间规划局指导下，部国土空间规划研究中心会同有关单位开展都市圈国土空间规划编制规程制定工作，目前报批稿已公示，其主要思路：

  图5 都市圈国土空间规划编制规程

  一是识别都市圈国土空间重点规划单元。选取具有区域枢纽与门户交通职能、区域性公共服务职能等条件的城市作为都市圈中心城市；识别与中心城市城区在人员往来和货物流通、自然生态系统、历史文化保护等方面存在功能紧密联系的实体地域；再以保持行政辖区边界完整为原则，将与中心城市及其功能紧密联系的县级行政单位作为重点规划单元。

  二是进行重点空间布局协同。在现状特征与问题分析基础上，从产业创新协同、底线统筹、基础设施互联互通、公共服务便利共享、生态环境共保联治等方面进行重点空间布局。

  三是构建一体化规划实施保障机制。引导自然资源要素跨行政区合理配置，探索都市圈各类自然资源要素和区域建设用地指标统筹配置机制，加强规划、土地、项目建设的跨区域协同和有机衔接等。同时，希望能积极借鉴长三角生态绿色一体化发展示范区“一个体系、一套标准、一个平台、一张底图、一套机制”等经验做法。

  图6 以国土空间规划引领都市圈高质量发展的主要思路

  总之，都市圈是一种重要的空间形态，学界展开深入研究，国家政策给予高度重视，规划实践也在积极探索，希望不断创新规划理念和方法，加强跨界合作，共同推动都市圈高质量发展。

  专家简介

  于海涛,自然资源部国土空间规划研究中心党委副书记。主要从事国土空间规划法规政策、技术标准、实施监测、行业管理、重大问题研究等工作，参与国土规划体系建设和一系列重要政策文件制定。