《国土空间规划城市体检评估规程》专家解析

2021-07-16 i自然全媒体 

       阅读提示：“人民城市人民建，人民城市为人民。”近期发布实施的《国土空间规划城市体检评估规程》坚持以人民为中心的发展思想，将有助于及时揭示城市空间治理中存在的问题和短板，提高城市治理现代化水平，推动建设安全韧性、绿色低碳、开放协调、创新智慧、包容共享并独具魅力的美好城市。今天特邀几位业内专家就规程要点及其相关内容进行深度解析，谨供参考交流。

将制度优势转化为治理效能

王伟

　　《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》）正式公布，标志着国土空间规划城市体检评估成为落实新时代高质量发展、高品质生活和高效能治理的重要管理工具，成为国家空间规划体系中将制度优势转化为治理效能的重要机制通道，成为落实习近平新时代中国特色社会主义思想的生动实践。

　　彰显新时代国土空间规划之“智”

　　规律之智支撑科学发展。体检评估树立了将城市视为生命体的发展价值观，立足城市运行的一体两面——城市发展的规律性与规划实施的动态性来确立体检评估指标及其标准，进行全方位的定期诊断评估，辨识“健康”指征，寻找“病灶”根源，提出治疗“药方”，保障城市生命体的健康发展，从而由表及里地实现一张蓝图绘到底的知行合一状态。

　　数据之智驱动理性决策。《规程》提出，以国土空间法定数据为基础，融合各类时空数据、管理数据、新兴大数据、社会调查数据等，构建互为支撑、互为补充、互为校核的数据资源体系，采用空间分析、差异对比、趋势研判、社会调查等方法开展多源数据精细分析与校核，奠定国土空间现代化治理“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的坚实基础。

　　专家之智赋能深度洞察。《规程》提出，着力发现城市在国土生态安全、资源节约集约利用、国土空间开发保护、民生保障、实施时序、政策配套等方面的突出矛盾、问题及成因。这些高度复杂的研判工作，需要多领域、多学科专家的智慧集成。《规程》提出采取自体检评估与第三方体检评估相结合的方式，为专家团队有效发挥专业所长、建言献策提供渠道机制。

　　市民之智助力人民城市。体检评估以市民满意度作为评价核心指标，持续开展市民对规划实施和相关城市工作情况的满意度跟踪调查；通过评价结果的年度对比，认真查找人民最关心最直接最现实的宜业、宜居、宜乐、宜游问题，虚心采纳广大市民的智慧建议，增强和凝聚人民对城市发展的信任感与认同感。

　　健全新时代国土空间规划之“制”

　　制度设计构筑进化闭环。依托国土空间基础信息平台和规划“一张图”信息系统，科学评估规划实施绩效，强化实时监测、定期评估和动态维护的统筹衔接和互动支撑，形成贯穿规划编制、任务分解、体检评估、督查问责、反馈落实的全生命周期管理机制，推动工作持续优化，整体螺旋上升。同时衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理，实现生态文明体制改革所要求的“两统一”基础上的国土空间整体性治理。

　　制度运行规范主体实施。《规程》提出，上级自然资源主管部门可将体检评估成果与规划审批、用途管制等管理业务挂钩，并为执法督察、绩效考核等提供参考。城市可将体检评估成果应用于规划编制、实施、调整优化等工作，支撑国民经济和社会发展规划、政府工作报告、投资项目计划等综合事务决策，从而对各类国土空间开发与保护主体行为形成更加有效的引导激励与约束惩戒。

　　制度保障成就规划权威。从北京实践经验看，体检评估需要依托规划的权威性，而规划的权威性也需要通过体检评估来保障，两者相互成就。为此，要从制度保障层面进一步细化与完善，如北京城市体检通过高位统筹协调、数据汇交、责任落实、成果审议、监督检查等机制，避免体检评估“一枝独秀、孤立无援”的局面，大大提升了工作的权威性和执行力。

　　开拓新时代国土空间规划之“治”

　　系统治理突出整体思维。《规程》围绕战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等内容，采取全局数据与典型案例结合、纵向比较与横向比较结合、客观评估与主观评价结合等方法，对体检指标现状年与基期年、目标年或未来预期进行比照，分析规划实施情况，不仅增强规划方案本身的科学性、合理性，也将增强整个国土空间规划体系的整体性、协同性。

　　依法治理强化规则之治。《规程》从国家顶层设计层面对体检评估工作给出规范导引，构建一套包含原则、组织、流程、时间安排、内容及成果要求等的体检评估框架，确保工作的合法性、规范性和可操作性。

　　综合治理提升应对能力。《规程》提出落实“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，将国土空间基础信息平台和城市数字化智慧时空感知体系同步构建，推动体检评估智能化和城市治理智慧化双提升，实现源头“管得住”；将体检评估结果与政府工作紧密衔接，支撑综合治理、精准施策，依托责任规划师、社区规划师等治理机制创新，实现落地“用得好”。

　　源头治理实现治标治本。确保每一项规划方案、政策决策既符合城市实际，又符合群众要求，最大限度地把问题解决在源头、把矛盾化解在基层。通过体检评估推动空间规划与城市发展从“形神错位”到“形神兼备”的深层融合共生，让人民成为规划工作真正的出发点和受益者，让我们的规划永远保持与时俱进的活力和自我革新的动能。

　　（作者单位：中央财经大学城市管理系）

为城市高质量发展保驾护航

 李栋

　　后疫情时代，城市的发展方向是否正确，发展状态是否良好，发展措施是否到位——要想回答好这些问题，必须依靠相应政策工具的科学支撑。在统一的国土空间规划体系下，借鉴个人体检的概念建立城市体检评估制度，定期对城市发展进行系统性、专业性的综合评价，揭示短板和问题，提炼对策和成效，就是一种很好的工具。

　　城市体检评估的重要意义

　　人类社会发展到今天，各类发展要素流动性不断提升，城市的吸引力不断被强化，城市已从早期单纯的人类定居点逐步演变为一个地区乃至一个国家发展动能集聚的核心载体。在应对从经济转型、社会建设、环境治理到疫情防治等诸多重大挑战时，城市都基于其独有的特性而显示出不可替代的作用。联合国最新出版的《2020年世界城市报告》这样总结道：一个被精心规划、管理并得到稳定经济支持的城市，可在经济、社会、环境及其他诸多无法量化的领域创造重要价值，这种价值可以极大地改善所有人的生活质量。

　　城市的发展至关重要，要全面运用好城市这一集聚要素的空间载体，就必须更加精细地把握其发展状况，有效提升治理能力，确保科学谋划的宏伟蓝图能够得到有效实施。良好的城市发展状况可以系统性地应对诸多社会经济问题挑战，而失调的城市发展状况则会引发一系列严重的社会经济问题，导致所谓的“城市病”。面对40多年来城市快速发展过程中积累的交通拥堵、房价高企、环境污染、文脉断裂、公共服务不充分不平衡等诸多挑战，尽快“诊疗治病”打造更美好的城市人居生活，已成为社会的普遍共识和迫切需求。

　　对城市开展体检评估，不仅是考虑城市在社会经济发展中担当的核心角色，也是建立国土空间规划体系并监督实施的重要举措。自2019年起，我国自上而下创立了全新的国土空间规划体系，重点破解规划政出多门的问题，一张蓝图绘到底的时代使命走出了良好的开端。近期，随着各级各类国土空间规划成果逐步发布，未来规划工作的重点也将逐步转向长期的监督实施。对于规划管理的主要对象——城市而言，开展定期、系统性的状况评价和分析成为规划体系更好发挥作用的必然选择。

　　基于对城市发展规律的客观认识，融入对政策理念、规划目标等要求的提炼，并结合前述各类多发常见“城市病”的主要特征，构建一套适合中国城市实情的周期性体检评估指标体系及工作机制，诊病灶、治未病，将是实现规划全生命周期管理、提升城市治理现代化水平、推动城市高质量发展的关键保障。

　　城市体检评估四大关注点

　　以动态的眼光看待城市发展及其体检评估。近期发布的《国土空间规划城市体检评估规程》按照安全、创新、协调、绿色、开放、共享原则构建了六个维度的一级指标，下设23个二级指标、33项基本指标和89项推荐指标，基本覆盖了当前城市发展各方面的重要问题，能够较好地调控城市发展方向。当然，城市发展是系统工程、千年大计，空间规划的有效作用期限一般在10——20年，面对快速变化的社会、经济、技术乃至国际关系等外部条件，很难完全以当下的既定体系去规定未来几十年的城市发展。因此，必须不断检讨立场、把握初心，逐步完善城市体检评估的主题和指标，充实提炼基础性的必选指标、拓展延伸补充性的自选指标，在实施过程中不断优化和丰富内容，确保体检评估指标体系自身与时俱进。

　　以科学审慎的方式研究指标体系评判阈值和评价标准。当代医学检验能够同步提供检验结果和初步判定结论，依据的是现代医学数百年的长期研究积累，通过庞大的样本信息，在发病机制和检验指标之间建立相对可靠的统计关系，从而明确检验指标评判阈值，提供快速评价结果。城市体检评估工作刚刚起步，对于城市发展状态和规律的研究特别是量化、分类、大样本的统计研究还很缺乏，对每一项城市体检指标的参考标准都应进一步开展深入研讨，才能提出符合各地情况、具有较强说服力的评判标准，确保从科学的评价过程得出合理的评价结论。

　　以优化开放系统的心态善用政府部门之外的数据。城市是一种典型的开放式社会经济复杂系统，政府部门虽然掌握了城市运行的大量关键信息，但依然有很多信息未被官方采集和记录，或由于行政管理体系分割阻隔、更新频率低等问题导致数据不可靠。所幸当前政府信息化、数字经济及智慧城市正处于加速发展期，各类丰富的社会大数据不断地产生、采集、分析和应用。城市体检也应积极突破单一的管理视角，制定通用的规则体系，加强与新技术的结合，充分吸纳政府部门之外的重要数据，对关键指标数据实现查缺补漏和交叉检验，通过拓展数据来源的多样性提升信息的真实性，为城市体检评估的科学性添砖加瓦。

　　以政策工具的视角促进信息与决策的闭环。国土空间规划体系是一类具有很强工程技术属性的公共政策。政策是否有效，关键在于能否真正打通从制定、评估、决策到实施的信息闭环，形成有效的信息反馈和基于事实的改进循环，城市体检评估正是该闭环中不可或缺的关键环节。通过定期体检评估不断反馈规划实施效果，了解实际进展和方向、预判可能出现的问题，为规划实施提供有力的过程把控手段。通过持续微调规划实施的措施，确保规划蓝图落地不走样，最终实现战略性、全局性的整体规划目标。

　　城市如同一个有机体，需要在不断引导、反复试错、持续优化中逐步成长。通过制度机制和技术标准建立体检评估政策工具，在操作层面可将城市发展的目标、过程和结果三个维度进行有效融合，为新发展阶段、新发展理念、新发展格局下中国城市的高质量发展保驾护航。

　　（作者单位：清华大学中国新型城镇化研究院）

基于空间治理锚固定位建框架

杨浚 石晓 冬杨明

　　《国土空间规划城市体检评估规程》（以下简称《规程》），明确城市体检评估的工作定位与成果应用、指标体系与评估内容、基础数据与分析方法等内容，是贯彻落实中央精神、确保国土空间规划城市体检评估工作规范性、可操作性和有效性的重要举措。

　　明确“城市空间治理和规划实施抓手”的工作定位，强化城市体检评估的权威性和全过程应用

　　《规程》明确，国土空间规划城市体检评估是促进城市高质量发展、提高国土空间规划实施有效性的重要工具，城市体检评估的对象既包括城市也包括规划。对城市的特征状态从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度进行监测和评价；对规划实施有效性从战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面进行评估，反映规划实施的效力（一致性）、效益（合理性）、效应（使用主体评价）和保障，以及规划本身的作用和适应性。法定规划的目标、指标和任务是国土空间规划城市体检评估重要的参照系，体现了其独有的特点。

　　《规程》在原则中明确全过程应用，紧密对接国土空间规划，形成贯穿“规划编制—任务分解—体检评估—督查问责—反馈落实”的规划全生命周期管理实施机制，并衔接国土调查、用途管制、执法督察等自然资源全过程管理。《规程》明确了城市体检评估成果面向上级自然资源主管部门、本级政府和市民三个对象的应用，让城市体检评估真正能用、管用、好用。城市体检评估是实时全面掌握城市发展动态和规划实施状况最重要的抓手，也是开展执法督察、规划管理和综合事务决策的重要支撑。

　　构建“六个维度指标体系﹢六个方面评估内容﹢‘五个一’附件”的评估框架，兼顾工作的规范性、科学性和灵活性

　　指标体系是各城市开展体检评估工作的重要抓手，《规程》提出由“6个一级类-23个二级类-122项指标”构成国土空间规划城市体检评估指标体系，围绕安全、创新、协调、绿色、开放、共享关键领域，区分基本指标、推荐指标和自选指标，使体检评估工作更科学、更具适应性。其指标体系构建遵循以下原则：一是强化底线约束，兼顾各地弹性；二是确保不同规范之间高度协调统一；三是指标设计既重“物”也见“人”；四是注重数据可获取、可标准化，计算方法易实施。

　　城市体检评估关于战略定位、底线管控、规模结构、空间布局、支撑体系、实施保障等六个方面内容的设置是基本框架，同国土空间总体规划编制主要内容衔接。城市政府可结合每年规划实施重点任务，对框架内的分析内容做出适当调整，如北京2020年结合疫情，突出城市在安全和防灾方面的要求，增设“安全韧性”内容。

　　年度体检和五年评估的差别在于，年度体检抓重点、五年评估全覆盖；年度体检用于过程预警、五年评估用于动态维护。相较于以往的规范（办法）要求，《规程》增加了常态化的年度体检，其特点表现为“三个关注、两个转变和一个核心”：年度体检关注核心问题，关注牵一发而动全身的关键变量，关注基于政府运行视角的行动计划；强调从以往的“结果评估”到“过程体检”的转变，以及从“技术文件”到“治理手段”的转变；核心目的是通过过程体检更好发挥规划对城市发展的战略引领和刚性管控作用。

　　《规程》提出了“五个一”附件内容：指标体系“一张表”监测每项指标规划实施的进度完成情况，空间发展“一套图”分圈层分析空间要素变化情况，重点任务“一清单”详解近期重点实施任务完成进度，居民满意度“一调查”跟踪记录居民对总规实施和城市工作的年度评价，体检大数据“一平台”汇聚多源数据形成体检评估基础数据库。

　　运用“体检平台﹢多维诊断”的技术方法，保障评估工作的科学性和低成本

　　一方面，推动体检平台标准化、智能化、降成本。在体检评估基础数据库的基础上，倡导建立支持城市体检评估工作全周期的智能分析平台，设计指标算法模型，利用多来源、多尺度、多时相数据，实现指标自动计算、比较和监测；将体检评估中需要用到的图表进行标准化处理，实现自动生成，最大限度地降低人工成本。

　　另一方面，在分析方法上讲求多维度、全要素、可验证、重思辨、多主体。可采用多源数据相互校验的多维分析，保证分析结果的客观性；将城市发展中关联性强的要素进行交叉分析，研究城市发展各空间要素的互动关系、匹配性、协调性；将典型案例和全局数据结合，通过典型案例对具体政策和实施机制进行评估，寻求解决问题的深层路径；将纵向历史比较和横向城市比较结合，通过历史脉络判断发展阶段和趋势；将客观评估与主观评价结合，数理分析的技术评价结论与市民切身的主观感受相比照，修正体检结论体现人本关怀。

　　（作者单位：北京市规划和自然资源委员会，北京市城市规划设计研究院）