关于推进本市乡村振兴做好规划土地管理工作的实施意见（草案）

2020-10-19 市规划资源局

乡村是超大城市的稀缺资源，是城市核心功能的重要承载地，是提升城市能级和核心竞争力的战略空间。为贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）和《中共上海市委 上海市人民政府关于建立上海市国土空间规划体系并监督实施的意见》（沪委发〔2020〕13号）要求，进一步规范和优化本市乡村地区规划资源管理，系统化推进乡村振兴战略行动落实，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。以实施乡村振兴战略为总目标，以落实“上海2035”总体规划、高质量发展和国土空间精细化管理为总任务，以坚持“规划统筹优化、土地刚性管控、行动计划保障”三位一体为总路径，在国土空间规划分级分类编制的基础上，创新乡村地区全域、全要素、全过程用途管制机制，明晰各类自然资源要素管理路径，促进规划设计、用途管制、行政审批和评估监管深度融合，实现乡村地区国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加均衡、更可持续。

（二）基本原则

加强规划引领。发挥国土空间规划基础性作用，分级编制国土空间总体规划，协调编制各类详细规划，综合平衡各类专项规划，加强底线约束和用途管制，切实保护耕地和永久基本农田，科学划定生态空间、城镇空间和农业空间，统筹协调各类国土空间开发保护活动，提高规划科学性、权威性、协调性和操作性，确保乡村规划能用、管用、好用。

做好全域统筹。树立山水林田湖草生命共同体理念，坚持全域统筹、内涵发展和弹性适应，强化郊野单元村庄规划的综合管控平台作用，统筹考虑农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和国土空间开发利用，确保各类用地规范、有序、统筹利用。

强化行动保障。遵循区域国土空间利用特征和规划目标，搭建全域土地综合整治平台，整体策划各类建设活动，加强村庄设计编制精度，提高各类国土空间开发保护活动审批效率，实现国土空间动态优化、高效利用和有效保护。

实施全面监督。分级、分条线严格落实国土空间用途管制责任，强化乡村地区规划实施评估、地类变化监测和国土空间开发保护活动全过程监管，加强日常巡查和违法用地执法力度，严肃追究违法责任。

二、分级分类编制乡村国土空间规划

（三）坚持总体规划引领。严格落实各级国土空间总体规划确定的建设用地和人口规模，以及划定的生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线等核心管控内容。统筹安排镇域生态、生活、生产空间，合理划定乡村单元，明确城市开发边界外乡村地区发展目标，落实农村基础公共服务、市政设施和乡村振兴项目等建设用地。科学优化村庄布局，明确规划撤并、保留、保护农村居民点，合理确定农村居民点用地规模、人口规模和安置标准，村庄布局规划作为镇（乡）国土空间总体规划的重要组成内容实施整体管控。

（四）统一规划行动平台。郊野单元村庄规划是国土空间规划体系中乡村地区面向实施的详细规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据，乡村地区各类专项规划和详细规划的主要内容应与郊野单元村庄规划做好衔接。通过编制郊野单元村庄规划落实区、镇（乡）国土空间总体规划，以及耕地和永久基本农田专项规划的核心管控指标，优化调整生态、生产、生活空间布局，提出全域、全要素、全过程用途管制要求，基于乡村单元内各类自然资源要素空间平衡，合理安排各类建设项目资金和时序，编制全域土地综合整治实施方案，提出政策工具和保障措施。

（五）提升村庄设计水平。切实开展高品质村庄设计，依据经批准的国土空间规划，针对田、水、路、林、村、居等各类要素和各类乡村建设项目开展整体设计，明确建设边界和建设目标，提出建筑、景观设计引导要求和设计方案，形成分阶段行动计划并加强全过程监管。全域土地综合整治试点区域、乡村振兴示范村应开展村庄设计，规划保留村、农民集中居住点以及村庄重点区域可按需开展村庄设计。

三、实施全域全要素用途管制

（六）切实加强耕地保护。严格落实耕地保护和生态保护制度，守牢永久基本农田底线和耕地保护任务。构建永久基本农田、永久基本农田储备地块分类保护体系，实现耕地保护数据库精细化管理。通过全域土地综合整治等方式，按计划有序推进土地整备引导区土地整理，强化对现状耕地资源合理利用的有序引导，促进耕地和永久基本农田集中连片、数量增加和质量提高。进一步规范永久基本农田、永久基本农田储备地块补划退出机制，强化调查监测和监管系统，保障永久基本农田、永久基本农田储备地块保护全过程精细化动态监管。

（七）全面实施用途管制。构建乡村地区全域、全要素、全过程国土空间用途管制机制，加强自然资源保护利用年度计划，严格执行各类规划管控指标。以国土空间分区为基础，明确国土空间开发建设的准入要求、条件、程度和管控原则。以全要素自然资源为管制对象，健全各类自然资源用途转用审批规则，明确用途管制依据、管制主体和管制方式，整合审批程序，做好地类变更，监测总量和质量变化，建立监测结果反馈处理机制，实现乡村地区国土空间各类要素用途管控、转换畅通、总量控制和系统平衡。

四、强化规划资源高质量利用

（八）加快审批制度改革。加快推进乡村建设项目“多审合一”、“多证合一”审批制度改革，全面规范乡村规划资源审批管理。以乡村规划土地意见书作为用途管制准入条件阶段的审批事项，合并办理用地预审和选址意见，以乡村建设规划许可证作为用途管制许可阶段的审批事项，合并办理乡村建设规划许可和建设用地许可。涉及农用地转用审批手续的，探索合并办理农用地转用和供地审批事项，统一核发农转用供地批文。在审批层级和权限条件具备的前提下，探索规划土地意见书和农转用供地批文合并办理。

（九）完善土地使用路径。严格乡村产业项目准入，健全乡村产业准入和评价标准，培育乡村康养、文化创意、休闲旅游、科技研发、互联网农业等新产业新业态，促进农村一二三产业融合发展。坚持依法依规和存量优先原则，有序通过集体建设用地入市出让和集体建设用地使用（含作价入股）等方式盘活土地资源，加大宅基地“三权分置”探索力度。乡村新产业新业态项目、公共服务基础设施等可以适合乡村特点，依据规划明确的用地布局进行点状供地。

（十）开展全域综合整治。以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，全面落实国土空间总体规划指标管控，开展全域规划、整体设计和综合治理。协调“农、林、水”以及生态环境、市政交通等各类专项规划，梳理排摸近期建设项目，开展全域景观风貌和重要廊道、空间节点和工程项目的村庄设计，划定全域土地综合整治试点区，编制土地综合整治实施方案，整合利用新增建设用地土地有偿使用费、土地出让收益等资金，整体推进农用地整理、建设用地整理、生态保护修复和各类国土空间开发活动，全面提高耕地和永久基本农田数量和质量。充分协调生态、耕地和永久基本农田保护与区域建设需求的关系，通过设定不同时间阶段的用地结构底线要求，在行动计划保障的前提下，调整优化国土空间规划布局，实施国土空间规划目标过程管控和时序管理。

（十一）加快推进确权登记。落实自然资源统一确权登记法治化、规范化、标准化和信息化要求，实行水域、森林、滩涂等自然资源统一确权登记，明确权利主体和责任主体，完善全类型不动产登记技术路径，健全确权登记制度体系，严格登记成果管理，加强登记成果应用。抓紧开展房地一体权籍调查，切实提高房地一体确权登记率。持续化解历史遗留问题，稳步推进农村宅基地登记，夯实乡村地区自然资源资产管理的产权基础。

五、加强协同监管

（十二）开展规划评估。健全乡村地区国土空间规划“编”“审”分离机制，实行规划编制单位终身负责制。做好规划动态评估和资源环境承载能力监测预警。区规划资源部门会同镇（乡）人民政府对建设用地规模、耕地保护、用途管制、项目实施等内容加强全过程监督检查，做好规划动态完善和实施策略引导。

（十三）严格实施监管。探索实施农村集体经营性建设用地全生命周期管理，区规划资源部门和镇（乡）人民政府应在土地所有权人相关权利委托的基础上，充分征询相关职能部门意见，在土地使用文件或出让合同中明确各类管理要求，设定分类别、分阶段监测指标，实施全过程监管，及时制止、纠正违反土地使用文件或出让合同的行为。

（十四）加大执法力度。建立自然资源调查评价监测体系和日常督察机制，市、区规划资源部门会同相关部门健全完善执法联动机制，重点核查地类变化情况，及时发现、制止、查处违法用地或建设行为。进一步规范宅基地管理，严查严管乱占耕地特别是侵占永久基本农田的违法违规行为，严肃查处国土空间规划和自然资源违法案件，源头防范各类违反国土空间规划的行为。

六、完善保障措施

（十五）健全工作机制。强化市、区联动和部门协同，区规划资源部门应加大规划编制和项目设计的参与力度，加强内部协调和对外业务指导，加强与区政府其他相关部门的协同配合，建立集体会审制度，牵头做好意见征询和业务指导工作，协同推进乡村地区国土空间开发保护。

（十六）加强信息支撑。依托国土空间基础信息平台，促进乡村地区各类地理基础数据、权籍数据、规划审批数据、项目审批数据等融合应用，优化完善动态更新机制，形成乡村地区国土空间各类数据“一张图”管理。加强信息标准化建设和信息服务功能，建立规划编制资料提供、规划成果技术审核、项目审批信息沉淀、规划实施动态监管的信息化应用体系。

（十七）做好技术服务。实施乡村设计师制度，建立乡村规划咨询服务机制，广泛汇集跨行业跨领域乡村设计力量和优秀设计案例，鼓励科研院校和设计机构下乡提供志愿服务、设计师下乡蹲点，引导熟悉镇村情况的乡贤、能人参与乡村规划建设，支持投资乡村建设的企业参与乡村规划设计，探索规划、建设、运营一体化。

（十八）施行日期

本意见自2020年10月19日起施行，有效期至2022年12月31日。