纳百态生活，圈幸福未来——上海“15分钟社区生活圈”的十年探索

2024-03-15 市规划资源局

  构建“15分钟社区生活圈”，是上海回归规划“以人为本”的核心议题，在城市空间发展动力由“生产驱动”转向“生活驱动”、发展模式由外延式增长转向内涵式发展背景下，回应市民对美好生活向往的积极转型。上海将规划视角聚焦回人的日常生活，以15分钟的时空尺度去积极提升社区的功能复合度与品质，以全面改良城市基础细胞的方式来实现睿智而温情的整体发展节奏。自2014年上海在国内率先提出这一充满人本关怀的空间单元概念后，经多种类型的实践探索，从理想概念模型到逐渐步入寻常生活、从微更新发展至全域优化，将社区的空间与时间资源紧密嵌套、系统治理，在十年实践中极大提升了城市基层公共资源配置系统的精准性与社区生活的丰富度和幸福度。本文通过整理上海“15分钟社区生活圈”的概念内涵并回溯其实践演进历程，提炼在方法特征与行动路径等方面的创新思考与可行借鉴，进而畅想迈向更理想的社区未来生活图景的提升可能。

  圈圈相守：15分钟拥抱幸福

  上海在“15分钟社区生活圈”理念提出伊始，就将其作为系统优化城市体系、构建“社会生活共同体”的重要载体。生活圈的“圈”不仅仅是简单的时空边界，更是被强调为一个多功能系统结构。与之后其他城市开展的类似实践相比，上海的“15分钟社区生活圈”早已跳脱出单一居住功能的限制，融合了时间地理学、社会学、管理学等多学科视角，向微城市体系的复合化定位转型。相关规划不断在向行动、实施、管理等多维度多层面转型，从基础生活保障迈向精细化水平提升与韧性建设等更高要求。

  1.纳“五宜”场景的综合营造

  上海创新地以“宜居、宜业、宜游、宜学、宜养”的目标场景为导向来构建生活圈的规划策略体系，重视对社区生活多功能、多场景的容纳，突破了传统社区仅关注居住与基本服务功能的局限，承载起人们从日常生活保障、安全、归属，到学习、交往、创造等各层面需求的美好愿景。越来越丰富的城市功能得以下沉到社区层面，并呈现出更具特色与鲜活力的服务场景，在步行可及范围内，社区提供着安心暖意的生活保障、融洽和谐的交往氛围以及丰富多彩的文化艺术体验。“15分钟社区生活圈”的营造，实现了城市公共资源系统更精细化与个性化的配给路径，也极大丰富了街区生活的体验。

  “五宜”多场景导向下的上海“15分钟社区生活圈”综合策略框架示意

  来源：笔者自绘

  2.与时代同频共振的提质行动

  上海在丰富社区生活的同时，也重点思考了当下新需求新趋势下的多元化、特色化、高品质社区服务需求。如针对深度老龄化、少子化等人口趋势，上海提出社区“宜养”目标，用情用力护好“一老一小”，在“9073”1的养老体系下不断加强居家养老与社区服务的衔接，增设相关为老服务设施。上海也是国内率先提出养育托管点规划要求的城市，为3岁以下幼儿家庭减轻养育负担。与此同时，在文化大都市、学习型城市等发展导向下，上海提出了社区“宜学”这一新阶段愿景，推动全年龄段学习空间的便捷可及，将市民生活与社会创新相互渗透，在步行15分钟可达的范围内，全面保障每个家庭的精神所需，激活公共生活，促进社区共情，让孩子们茁壮成长，让老年人乐享生命，更让年轻人成就梦想。

  3.与现行规划体系的柔性融合

  上海是国内最早将生活圈理念融入社区规划、并与法定规划进行融合的城市。目前，上海的社区规划主要以街道（镇）为单元展开系统编制，成为法定规划的精细化实施衔接平台。市级层面通过“总体规划―单元规划―详细规划”的法定管控体系，整体评估并优化社区各关键性要素的具体配置内容和空间引导等。区与街镇层面则实现对顶层刚性要求的柔性与适应性传导与实施，在社区发展目标与既有法定规划要求下，展开多形式的基层需求与可行空间条件等调研，并在此基础上，根据各社区的特质，弹性落实社区品质提升型要素的精细化配置，还可对实施确有难度的上位规划要求提出一定的优化调整建议。

  融入法定规划体系的街道层面社区规划编制路径示意

  来源：笔者自绘

  4.全生命周期的实施指引

  上海始终强调全社会的生活圈行动实践，并以社区发展项目库为载体，推进具有高显示度、高获得感的行动规划层面的工作。与此同时，积极突破行动规划通常局限于1―3年短期指引的限制，强调对更长时间维度的远景行动的储备。例如，长宁区的生活圈行动实践明确了不仅要推进短期内重点补充社区基础公共服务短板的项目，还要将可提升社区整体功能、有望在“十四五”期间可以启动的创造条件类项目，以及基于社区系统性评估后认为较有必要实施、但有一定建设难度的持续推进类项目共同列入远期储备。针对每个行动项目，都明确了实施与责任管理主体以及资金来源安排，显著提升了全区各街道的社区公共服务实施效果。

  5.彰显全过程人民民主的协同治理

  社会治理是上海“15分钟社区生活圈”理念的一个重要维度，强调结合基层共治，不断提升社区规划的在地性特征。2021年，上海联合多个城市共同发出《“15分钟社区生活圈”行动•上海倡议》，进一步明确提出“治理机制共创建、社区需求共商议、规划蓝图共绘制、社区家园共建设、建设成果共享用与治理成效共维护”这一体现多元协同与高公众参与性的“六共”工作方法。相较于终极蓝图的达成，上海的社区生活圈实践更强调过程性的动态融合与适应，更关注对社区物质空间更新提升的背后不同利益主体间的价值认同引导。与此同时，通过在地宣讲、访谈及社区规划师陪伴式服务等方式，培育提升社区的主动参与意识与协同规划参与能力，通过社会共同行动也进一步保障了上海社区规划的精准实施。

  不懈十年：成就广域社会行动

  回顾上海十年的“15分钟社区生活圈”实践脉络，从最初的理念探索逐步成长为系统行动，不断夯实顶层保障机制，精细化定制各街镇实施方案，践行“人民城市”理念下的人文之城与宜居都市营造，为中国后疫情时代城市的高质量韧性发展提供了在地化的提升路径。

  1.概念成型与顶层政策架构期

  2014年，上海市委一号课题着眼于“创新社会治理，加强基层建设”，希望通过对社区管理机制的变革来提升基层建设的公平度与包容性。在同年举办的首届世界城市日高峰论坛上，上海率先提出“15分钟社区生活圈”理念，并将其纳入“上海2035”城市总体规划，要求“以社区生活圈作为组织城镇与乡村社区生活的基本单元”，推动了这座超大城市中微观空间层面的人本化规划转型。

  之后，上海围绕诠释新时期的城乡生活方式，修订与制定了一系列相关规划标准。其中最为重要的是2016年发布的全国首个地方性生活圈技术文件《15分钟社区生活圈规划导则》。该导则基于生活圈的“五宜”特色构建导向，重点对已建社区的规划方法提出转型指引并明确更新实施途径，为全市层面推动相关规划和行动奠定了基本框架。

  2.试点行动与编制体系完善期

  2016年起，上海开始由点及面推进具体的社区生活圈更新试点工作。第一阶段以“共享社区”试点更新与“行走上海”社区空间微更新计划为代表，重点聚焦社区公共服务的品质完善与体验优化两方面，以小微空间针灸式改造为主要实施路径，并从中探索“社区P+P”2的共治行动模式。第二阶段的更新试点工作，开始系统建构社区发展蓝图和近期项目清单相结合的行动模式，强化前期在地评估的重要性，并积极融入现行规划编制体系。这个阶段的实践，开始将15分钟生活圈与上海行政管理范围进行有序衔接，以街镇为主体实施单位予以推进。其中，普陀区与浦东内环内几个社区生活圈规划成为较有代表性的试点探索。通过逐渐覆盖各区县的持续性更新行动，2020年上海社区级公共服务设施的15分钟步行可达覆盖率基本实现总体规划要求的80%阶段性目标。

  浦东新区缤纷社区行动计划

  围绕居民的小事、难事，选取公共设施、街角空间、口袋公园、林荫街道、慢行网络、活力街巷、透绿行动、艺术空间、运动场所等9类更新项目，通过“针灸式”改造，做到微改造、大提升。2017年，以内环内5个街道为试点先行启动，2018年推广至浦东新区36个街镇，至2020年底已建成三百余个项目。

  陆家嘴街道东园新村更新

  来源：无样建筑工作室

  洋泾生态艺术公园彩虹桥

  来源：浦东新区规划管理中心

  社区生活圈相关的配套机制也在这一时期启动搭建。2016年起，上海部分区开始以街道为主体，聘任社区规划师指导更新工作。2018年起，上海陆续在区一级层面完善常态化的社区规划师制度，以实现生活圈规划沟通协作式的创新应对。

  3.系统探索与社会面推广期

  随着试点社区百余项目的实施落地，上海社区空间环境和服务设施的品质得到整体提高，基层治理能力有效提升，居民参与积极性高涨，社区凝聚力明显增强。同时，试点行动的实施也不断反哺完善了顶层政策，并直接推动了国家行业标准《社区生活圈规划技术指南》的出台，向全国推广输送了优秀经验。在此基础上，为进一步引发社会各界对社区生活圈发展目标与重要理念的关注与共识，2021年上海城市空间艺术季以“15分钟社区生活圈⸺人民城市”为主题，向社会面实景展示“15分钟社区生活圈”的工作方法和成效，希望进一步统筹政府、社会、市民三大主体，调动各方参与社区有机更新的积极性。

  2021上海城市空间艺术季“15分钟社区生活圈——人民城市”主题演绎展展厅

  来源：上海城市空间艺术季

  2021上海城市空间艺术季两个重点样本体验社区

  新华路街道15分钟生活圈试点行动

  在“花园社区+人文新华”的生活圈构建愿景下，长宁区新华路街道发挥自身特色，强调花园般的空间品质、文化风貌特质的彰显与春风拂面般的人文关怀。借助市政道路辟通和内部弄巷梳理，新华路街道进一步构建便捷舒适的慢行网络，串联起一批创新创业空间、便民服务设施、口袋公园、艺术场所等特色示范项目。

  新华路新境花园

  来源：水石设计

  曹杨新村15分钟生活圈试点行动

  普陀区曹杨新村作为我国第一个以现代“邻里单位”规划理论完整建造起来的大型住区，于2020年全面启动生活圈行动，以“人文、绿色、开放、共享”为理念，传承延续融合劳模精神，依托“红色议事厅”与智慧治理平台，推动居民参与社区建设，实施落成百禧公园、曹杨环浜、曹杨一村更新等一系列亮点工程，让这座新中国第一个工人新村焕发出新的活力和温度。

  曹杨一村更新

  来源：上海城市空间艺术季

  2022年，上海立足实施行动角度出台《关于上海“十四五”全面推进“15分钟社区生活圈”行动的指导意见》，形成覆盖居住、就业、服务、出行、休闲与安全的13项重点任务。2023年，进一步研究制定《2023年上海市“15分钟社区生活圈”行动的行动方案》，覆盖城镇与乡村布局约1600个社区生活圈，全域铺开蓝图绘制与行动方案，从规划指引、工作组织与机制保障等多个维度构建更系统性的“15分钟社区生活圈”建设格局。

  系统治理：双向实施三维协同

  1.系统建构与治理单元紧密衔接的双向实施体系

  上海的“15分钟社区生活圈”实践兼顾城市公共资源的顶层配置、区域共享与个体社区间的个性需求，并积极打通与相关部门联动、深度融入公众参与的通道，构建起特色化的双向实施与空间治理路径。

  自上而下方面，重点满足规划引领与区域统筹，强化均衡、高效原则。上海主要结合街镇行政区划作为社区生活圈的更新范围，并通过与现行规划体系有机衔接，将“15分钟社区生活圈”作为各级各类法定规划的精细化实施载体，逐步补足以往较为缺失的街区层级公共要素的类型与规模。自下而上方面，则突破行政辖区壁垒，强化具体实施中的弹性适应。基于真实具体的日常行为数据研究实际生活圈范围，细化评估对象社区的人群社会结构、出行及服务使用特征，梳理可行更新空间资源，在此基础上精准校核实施生活圈单元内的个性诉求与服务盲区，指引公共要素的精准落点与行动提升方向。

  2023年，上海进一步加大自上而下层面的推进力度，重点结合基层治理单元，综合考虑交通条件与出行方式、人口密度与人群类型、服务水平与建设潜力等因素，并根据居民时空行为特征，完成了对接全市行动项目实施管理要求的基本空间单元的界定，便于市级层面统筹、监督与考核各区社区建设项目。与此同时，上海通过组建多专业设计联盟以及建立“人民城市大讲堂”活动机制等措施，赋能基层协同参与社区生活圈工作的能力，并通过覆盖全市域的问需求计调研等工作，切实回应各社区的在地化需求，自下而上推动实施行动项目的更高品质与精准服务。

  2.以更丰盛的近距服务配置，包容超大城市复杂社会需求

  上海始终强调以社区生活圈涵盖人民群众对美好生活的全面需求，关注社区空间中人的生产生活方式、人际网络、文化认同，及其与生活场所、生态环境之间的紧密联系，既覆盖最基本的生活服务功能，也充分考虑到不同人群结构的差异化需求。

  2014年“15分钟社区生活圈”概念一经提出，上海就启动了一系列社区公共服务设施相关技术文件的修订工作，同时为因地制宜实现精准管控，提出部分类别设施可以总量管控替代单项管控，不同社区可根据自身情况选择合适的配置比例结构。之后陆续细化城镇与乡村社区生活圈，以及居住、产业、商务等不同功能主体社区生活圈的公共服务要素引导细则，以此促进适应全口径人群、全年龄段成长和可持续发展的生活圈服务提升。

  如南京西路街道作为功能与社会结构均呈高复合化特征的社区，积极引导“包容性发展”的规划路径，筛选出4个板块9个条线的社区发展核心要素，据此定制主要行动策略。重点针对街道总体人口呈现出的“三白”高占比特征，即以“白发”本地老年人、“白领”就业者和“白相”休闲人群为主的服务人群“画像”，细化对品质提升及特色型服务的实施指引，以满足街道不断升级的个性化与成长型需求，回应高开放度CAZ内社区的活力与品质塑造，推动更生活化的公共脉络营造，并耦合风貌特质与在地生活。

  南京西路街道定制型社区综合治理目标与规划对策架构示意

  来源：笔者自绘

  3.以更韧性智慧的空间营造，应对存量语境下的供给束缚

  对于空间紧约束背景下的上海，随生活圈理念而大幅提量的社区以下级公共服务设施，在实际实施中面临着诸多压力，传统以服务半径覆盖率为评判的公共要素空间布局模式已难以适应日趋不均衡的社区发展。因此，在存量更新背景下，上海特别注重对社区可利用、可共享的如闲置或低效用房、现状边角空间以及学校与企事业单位等空间资源的梳理，推广可灵活嵌入的微小规模设施体模块，并鼓励采取分时共享、区域整合、弹性转换等方式进一步优化服务效能。此外，对各类各级社区公共要素的空间复合化引导也是上海重要的生活圈实施方法，并通过社区内的蓝网绿脉、生活性街道、活力街巷、风貌道路等组织慢行网络串联，实现社区更高比例的低碳与健康出行。

  设置于滨江绿地中的社区儿童运动场地

  由上海体科所附属绿地转变为社区公共绿地的丽波花园

  来源：笔者自摄

  4.以更深度的全流程治理平台，实现生活圈的协同治理

  社区生活圈具有鲜明的基层生活单元的属性，从理念到具体落实，都离不开与基层治理的紧密结合。上海始终强化“15分钟社区生活圈”的治理维度，在新的国土空间规划体系建立的背景下，基于评估、规划、实施、治理的动态规划流程逐步完善，进一步夯实社区生活圈工作的多元参与机制，逐步明确各类主体在社区生活圈规划过程中的着力点和着力方式，引导更积极与更具实效的公众参与可能。各区也纷纷探索出具有自身特质的协同治理平台，如“上海静安•南京西路街道社区规划实践基地”在充分发挥街道组织优势、市规划院技术优势与区规划资源局职能优势的基础上，搭建起由社区规划团队、专家顾问、设计团队、施工团队、运营团队、策划团队及相关利益主体组成的“社区更新行动集群”，并通过共议、共学、共绘，发掘和培育社区中的设计与治理力量。

  申生不息：共话理想生活图景

  面向未来更精彩的理想社区生活愿景，上海有待进一步强化社区的时间多维化价值，提升时空包容度与可适应性。回溯过往，要尊重在地的时间共识与个体感知，彰显社区不同历史时期的人文记忆与场所精神；回应当下，有待培育更广泛与深度的社区参与，激发社区更蓬勃的在地共治与内生活力；展望未来，面对日渐显现的城市风险化趋势，应积极提升韧性实现社区自身的高复原力。

  1.共生导向下的人文彰显

  文化是城市发展的核心动力之一，也是达成地区社会融合的重要触媒。近年来，文化营造正被上海积极纳入“15分钟社区生活圈”的建设行动中，但在社区文化共识的引导、主要人文要素的甄别与行动介入，尤其是在兼顾风貌性与烟火气的社区整体人文品质提升方面，仍存在一定不足。我们仍需一体化提升社区中的生活性、风貌性和公共性，满足不同价值导向下个性化的社区人文体验与表达需求，并推动艺术家和文化组织参与到社区的人文建设中，发挥艺术的感染力，缤纷社区公共生活。

  2.共治导向下的长效赋能

  社区自身是生活圈层面规划的直接体验与收益者，通过上海的十年实践，尽管公众参与的程度与热情在稳步提升，但规划参与的深度仍整体偏弱，公众普遍对社区的规划情况、可提升途径等都缺乏了解。因此，未来对社区协同参与能力的培育显得尤为关键。面对动态变化程度趋高的社区属性，有待进一步实现社区规划策略的阶段匹配度和长远适应性，同时市、区“上下联动、左右贯通”的工作机制与社区规划师等岗位也需进一步强化实效作用，逐步引导街道办事处成为社区规划的组织编制和实施推进主体，培育居委会、业委会及居民等成为社区规划的自治参与主体，并为社区社会组织、物业公司、企事业单位等的参与与共建提供平台，最终实现政府与社会的有效供需链接。

  图片11

  作为基层治理重要平台的社区生活圈规划工作框架建议

  来源：《上海城市发展战略规划研究报告2022》

  3.共栖导向下的韧性提升

  社区生活圈的相关探索已逐步由对不同人群的包容，进一步延展至人与自然的共栖达成。在与全球超级互联、高度依存、互相影响的复杂背景下，上海正同步面临着传统灾害和新兴风险连锁传导的挑战。作为城市空间组织和风险管理基本单元的社区，必须要积极回应所将面临的各类高脆弱性挑战。因此，一方面，社区生活圈的规划视角要同步拓展至对城市低碳发展、生态系统多样性保育、健康社区营造等多个范畴；另一方面，要加强社区安全建设，系统统筹时空要素，提升社区面对突发安全事件时的快速适应与演进成长能力。

  结语

  “15分钟社区生活圈”的理念，不仅是物理空间上的邻近，更强调“精神上的亲近”，关注人与人之间的联结与融合。在超大城市高流动性、高度社会分工和网络化普及的背景下，上海积极通过社区生活圈的营造来完善与创新城市生活体系，历经十年不懈实践，这一“空间—社会”一体化的构建已逐渐成为共识与共同行动。然而，面对社会与空间结构趋于更复杂演化背景下的基层诉求不断升级，上海仍需进一步夯实自上而下的体系性建设，不断完善顶层技术指引、工作组织与机制保障，高效统筹全时、广域维度的社区公共要素，推动全市生活圈的高质量系统更新。同时，在自下而上层面，还需为多形式的具体实施与治理工作预留足够空间，通过更精细化、定制化的行动项目增进民生福祉，锚固社会生态。

  注

  190%老人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。

  2Planning+Participating，引导公众参与融入社区规划全过程

  参考资料

  1.熊健.打造人民城市的理想社区15分钟社区生活圈理论的源起、演进与展望[J].2022.

  2.上海市政府人民政府.上海城市总体规划（2017—2035年）[Z].2018.

  3.上海市规划和自然资源局.2023年上海市“15分钟社区生活圈”行动方案[Z].2023.

  4.孙道胜，柴彦威.城市社区生活圈规划研究[M].2020.

  5.上海市全面推进“15分钟社区生活圈”行动联席会议办公室.“十四五”期间全面推进“15分钟社区生活圈”行动重点任务的标准指引[S].2023.

  6.上海市城市规划设计研究院.上海城市发展战略规划研究报告2022[R].2022.

  （来源：市规划院、供稿人：历史文化名城保护规划研究中心 吴秋晴）