关于《上海市市政交通基础设施详细规划实施深化操作规程》和《上海市市政交通基础设施详细规划实施深化应用清单（2025版）》的解读材料

2025-07-10 市规划资源局

  根据《上海市控制性详细规划制定办法》的相关规定，对我局制定的《上海市市政交通基础设施详细规划实施深化操作规程》（以下简称《操作规程》）和《上海市市政交通基础设施详细规划实施深化应用清单（2025版）》（以下简称《应用清单》），解读如下：

  一、上位依据

  《上海市控制性详细规划制定办法》（沪府令34号，以下简称34号令）第二十二条（规划弹性控制）规定，对相关指标实行弹性控制的，市和区、县规划行政管理部门应当按照控制性详细规划文本明确的执行规则和相关技术准则明确的适用要求，通过专家、相关专业管理部门论证或者编制控制性详细规划实施方案等方式，确定规划具体控制指标，并根据相关规范更新图则。

  《上海市详细规划实施深化管理规定》（沪规划资源详〔2020〕503号，以下简称503号文）是报经市政府同意的管理文件。该文件对实施深化的定义、适用区域、职责分工、适用情形、管理流程等做了原则性规定。

  二、制定的必要性

  当前，全市正在加快推进市政交通基础设施品质提升和高质量发展。为落实优化营商环境、深化行政审批制度改革要求，多快好省地回应基础设施高质量发展的新需求，回应市民对城市空间的多层次多样化需求，有必要稳妥适度加大市政交通项目规划管控弹性，增强规划实施的灵活性，提高市政交通项目前期工作效率。

  503号文对于住宅、产业项目、公共服务项目的落地实施提出了详细的适用要求，但对市政交通项目的适用要求不够具体，实践操作性不强，有必要编制《操作规程》和《应用清单》予以细化明确。

  《上海市专项规划（详细规划层次）编制技术要求和成果规范》（沪规划资源总〔2020〕514号，以下简称514号文）对市政交通项目实施深化的适用情形做了较为明确的规定，但不够精准、全面，有必要予以修改完善。

  三、主要内容

  （一）《操作规程》的主要内容

  《操作规程》主要内容包括定义、适用范围、职责分工、操作程序、成果应用、监督检查等六个方面。

  1.定义

  503号文第二条指出，详细规划实施深化是指无需修改详细规划的情况下，在建设项目管理阶段，通过专家、专业部门论证等方式，对实行弹性控制的指标予以确定的程序。《操作规程》综合了34号令、503号文对实施深化的定义。

  实施深化不是对详细规划的修编、调整、勘误，不属于规划编制的范畴，而是属于规划实施的范畴。实施深化的前提是无需修改详细规划，时间节点是建设项目管理阶段。实施深化的操作规程和应用清单是基于“规划弹性控制”的“技术准则”，用来明确“规划弹性控制”的“操作方式”和“适用要求”。

  实施深化是规划实施层面的“准入放宽”。实施深化是基于普遍性规划管控规则下，针对特定项目特别需求（含改革试点），适度放松规划管控弹性的解决方案，是“准入放宽”，是对普遍性规划管控规则的补充。如建筑高度，普遍性规划管控规则是不大于阈值，当前针对特定项目特别需求经实施深化程序可放宽至不大于阈值的1.1倍，诸如此类实践案例，虽然已经突破了普遍性规划管控规则，但并不违反规划。

  2.适用范围

  明确适用对象为公路、城市道路、铁路、轨道交通、河道、桥梁、隧道、市政管线、综合管廊等各类市政交通线性工程，各类交通场站设施，以及发电厂、供水厂、水质净化厂、垃圾处理厂、变电站、充电站、加油站、加氢站、加气站、燃气调压站、给水泵站、雨污水泵站、雨污水调蓄池、无线电通信台站、生活垃圾转运站等各类市政场站设施。

  明确适用条件为清单管理制度，应用清单应当及时动态更新。

  详细规划的批准文件、报批文本、报批图则及其他相关文件明确另有执行规则的，按其规定执行。

  3.职责分工

  结合试点实践，明确对控详规划、郊野控详进行实施深化的，区局、派出机构作为具体实施主体，履行实施深化的相关程序；对专项规划进行实施深化的，相关行业主管部门作为具体实施主体。审查主体由项目审批部门担任，指导监督主体由局市政处、监督处担任。

  实施深化的决策权在项目审批主体。503号文第四条规定，市或区规划资源部门、各派出机构按照建设工程规划管理分工，开展详细规划实施深化。因此说，谁审批项目，谁拥有实施深化的决策权。

  4.操作程序

  根据503号文件的精神，结合试点实践，按照质量只升不降、效率只增不减的原则，细化了方案研究、适用性研判、要素底版申请、部门意见征询、专家意见、成果编制、公众参与、图则更新入库等8个流程。

  实施深化流程的关键在于决策的科学性、高效性。实施深化流程的根本任务是对特定项目准入放宽需求的认定，确认符合“适用要求”，对解决方案的论证认可，提高实施深化决策的科学性。

  关于流程设计，实施深化的流程要便捷高效，要比详细规划修编更简便；但必须走底线论证型的程序，如管理部门要求（意见征询）、相邻关系（公示）等；适当走一些决策咨询程序，如专家意见。部门意见征询、专家意见、公众参与等流程都可与节地论证、可行性研究报告评审、建设工程设计方案征询及公示、初步设计评审等一并开展。

  关于适用性研判，从项目推进效率、业务指导监督角度出发，原则上所有市政交通项目实施深化都要与局市政处、总规处（或详规处、实施处）、区级规划资源部门衔接会商，进行适用性研判。重要项目的实施深化方案可以提请市重大工程专题会议、局重大项目领导小组会议、市政例会等会议审议，或者签报局领导审阅。

  关于图则更新，一般项目在审定设计方案（核发工程规划许可证）之前完成图则更新入库。

  完成入库的实施深化规划更新图则纳入上海市国土空间基础信息平台统一管理，纳入规划成果现势层和基础要素底版，今后规划修编时应当一并更新。

  5.成果应用

  34号令明确，实施深化是对现行详细规划图则的修改覆盖。实施深化图则的效力等同于详细规划图则。

  实施深化成果包括实施深化方案和更新图则。实施深化方案应按照《操作规程》第六条、第七条、第九条、第十条、第十一条的规定组织编制，在规划更新图则入库时一并审查。完成入库的规划更新图则作为项目审批的依据。

  6.监督检查

  局市政处定期开展市政交通项目实施深化的总结评估。局监督处牵头建立执行市政交通项目实施深化日常监管制度，防止泛化使用实施深化程序。

  （二）《应用清单》明确了适用条件

  《应用清单》从严守底线的角度出发，明确了限制类事项，保障实施深化的安全性。与514号文对比，有以下几点变化：

  1.涉及永久基本农田的，514号文规定不得新增占用永久基本农田指标。《应用清单》将不符合永久基本农田保护要求的列入限制类事项，更加强调永久基本农田保护。

  2.涉及新增交通通道的，514号文无明确规定。考虑到当前此类建设需求较多，《应用清单》针对跨（穿）越河道的交通通道，对503号文的适用条件做了细化。一是豁免一批，在蓝线宽度不大于15米的河道上增加桥梁，用作建设项目出入口或相邻街坊间地面连通道的，无需实施深化，可在项目审批阶段予以落实。二是规范一批，允许经实施深化程序增加跨（穿）越河道（内河航道除外）的慢行桥梁或地下连通道；但跨（穿）越内河航道（蓝线较宽）的通道工程规模较大，暂不适用实施深化程序，应当加强前期规划研究，走详细规划编制审批程序。

  3.涉及经市重大工程专题会议或局重大项目领导小组会议明确的项目，514号文列入了适用范围，市重大工程专题会议、局重大项目领导小组会议可视作适用性研判的一种形式，因此未列入《应用清单》。

  4.《应用清单》将涉及黄浦江、苏州河（中心城内区段）的越江工程、跨河桥梁、穿河通道等市政交通设施及相关工程，列入限制类事项，应当从提升景观品质、加强风貌保护等角度，加强前期规划研究，走详细规划编制审批程序，增强重点地区规划的严肃性。但详细规划明确可以适用实施深化程序的除外。

  5.《应用清单》将尚未查处结案的违法建设、违法用地行为列入限制类事项，实现项目管理闭环。

  6.《应用清单》将可能产生重大安全影响的列入限制类事项。

  7.《应用清单》将社会稳定风险高的列入限制类事项。

  8.《应用清单》新增了节地结余引起的用地调整。

  9.《应用清单》新增了免予走实施深化程序、直接更新图则的情形。详细规划明确的弹性控制指标，无需走实施深化程序，根据审批平台的需要，编制规划更新图则并入库。

  上海市市政交通项目实施深化流程图